Da VoxEU un interessante studio di Daniel Gros sulla fattibilità degli eurobonds dice assolutamente picche!
Gli
eurobonds sono propagandati come la panacea per risolvere la crisi
dell'euro. Questo articolo sostiene che la proposta degli eurobonds
non è valida per motivi giuridici, politici ed economici. Si dice
che, qualunque sia la variante, gli eurobonds hanno senso solo in una
unione politica, e in considerazione delle grandi differenze nei
sistemi politici nazionali e nella loro qualità di governo,
qualsiasi unione politica creata sulla carta nella pratica non
funzionerebbe.
Col
termine "Eurobond" di solito si intende un'obbligazione
garantita "in solido" da tutti gli stati membri della zona
euro. La garanzia "in solido" implica che se il paese
emittente non può servire il proprio debito in "Eurobond"
i creditori possono chiedere il pagamento a tutti gli altri paesi
della zona euro. Ciò implicherebbe che in extremis i creditori
potrebbero pretendere che l'Estonia o la Finlandia paghino per
l'(Eurobond) il debito accumulato, diciamo, dalla Grecia o
dall'Italia, se gli altri grandi dell'eurozona non vogliono o non
possono pagare.
Questo
contributo si occupa solo dell'ipotesi che gli Stati membri possano
essere in grado di emettere Eurobonds per finanziare i loro deficit e
convertire soltanto in parte il loro debito.
Perché
gli
investitori acquisterebbero Eurobond?
I
fautori degli Eurobonds affermano che potrebbero essere venduti a un
rendimento molto basso, vicino a quello del benchmark tedesco "Bund".
L'idea è che, poiché il debito complessivo e i livelli di disavanzo
della zona euro reggono bene il confronto con quelli degli Stati
Uniti, gli investitori presterebbero a tassi di interesse simili.
Ma
questa è una proposta che non è stata (e purtroppo non può essere)
testata, e la conclusione non è scontata, soprattutto se gli
Eurobonds dovrebbero coprire gran parte del debito in essere.
-
Gli investitori hanno notato che numerosi provvedimenti per
affrontare la crisi del debito dell'Eurozona sono stati poi revocati
dai politici, e quindi potrebbero non avere piena fiducia nella
garanzia "in solido".
- Gli investitori potrebbero
anche avere una visione diversa dei rischi di credito sovrano nella
zona euro, dato il suo più alto livello di indebitamento bancario
(2,5% del PIL rispetto a "solo" l'1,2% negli Stati Uniti).
E'
interessante notare che gli oppositori degli Eurobonds tendono a
essere molto più pessimisti per quanto riguarda il livello del tasso
di interesse. Per esempio, Ifo
(2011), presuppone che il tasso di interesse sugli Eurobonds
sarebbe uguale alla media (ponderata) dei rendimenti sul debito
pubblico in essere nella zona euro, che attualmente è di quasi 200
punti base più elevato del rendimento sul debito pubblico tedesco.
Un
altro argomento verte sul grado di liquidità di tali obbligazioni.
Naturalmente, gli eurobonds diventerebbero un asset ad alta
liquidità, con un volume di debito disponibile paragonabile ai buoni
del tesoro statunitensi. Tuttavia, i differenziali di rendimento tra
piccole e grandi emittenti con rating AAA all'interno della zona euro
(ad esempio la Germania contro l'Austria) sono nell'ordine di 30-50
punti base. Il miglioramento della liquidità quindi al massimo
potrebbe rappresentare un beneficio minore.
Qual'è
il problema che gli Eurobonds dovrebbero risolvere?
La
proposta di introdurre Eurobonds ora, naturalmente, non vuole
risolvere i problemi di lungo periodo, ma serve ad affrontare
l'attuale crisi, dando l'accesso a un finanziamento più
conveniente ai governi dei paesi che attualmente stanno pagando alti
premi per il rischio.
Per
gli avversari degli eurobonds, le differenze dei premi al rischio
sono giustificate dalle differenze nella politica fiscale nazionale e
costituiscono un utile segnale di mercato che costringe i governi a
regolarsi.
Per
i sostenitori degli Eurobonds, le differenze possono includere degli
alti premi al rischio dovuti semplicemente al panico.
Qualsiasi
paese con un livello del debito moderatamente elevato potrebbe essere
portato all'insolvenza - anche se questo debito fosse perfettamente
sostenibile a bassi tassi di interesse - perché quando i mercati
svendono il debito del governo, l'economia ristagnerà e l'onere del
servizio del debito aumenterà.
Gli
economisti li chiamano "equilibri multipli". Se gli
investitori ritengono che l'Italia è fondamentalmente solvente,
acquisteranno titoli di Stato italiani a un tasso di interesse
inferiore, diciamo, al 5%. In questo caso il servizio del debito sarà
sostenibile e le banche italiane saranno in grado di rifinanziarsi
senza problemi sul mercato interbancario. Ma se molti investitori
hanno dubbi sulla solvibilità del paese, i tassi di interesse
saranno spinti in alto e le banche del paese saranno tagliate fuori
del mercato interbancario. L'economia quindi andrà in riserva,
riducendo le entrate pubbliche proprio nel momento in cui il governo
deve affrontare maggiori costi del servizio del debito (vedi Gros
2011 sulla importanza della connessione banche-debito sovrano).
Questi
dubbi sulla solvibilità di un paese possono chiaramente essere
auto-avveranti e condurre ad una veloce spirale verso il basso nei
mercati finanziari, come ha dimostrato il panico di questa estate.
Una serie di recenti contributi di VoxEU hanno affrontato questo
temi, più di recente de
Grauwe (2011). Vedi anche Kopf (2011).
Ma
quanto è importante questo fenomeno degli equilibri multipli?
Nei
primi mesi del 2010, quando la Grecia ha iniziato ad affrontare delle
difficoltà a vendere i suoi debiti sul mercato, molti hanno anche
sostenuto che questo era solo un caso di panico auto-avverante sul
mercato. È risultato, tuttavia, che gli scettici del 2010 avevano
ragione sulla Grecia. Nonostante una massiccia dose di aiuti
finanziari il paese non è stato in grado di riportare il suo
bilancio sotto controllo. Non si dovrebbe quindi saltare alla
conclusione che tutti gli aumenti dei differenziali di rischio
costituiscano attacchi speculativi ingiustificati. Ma è difficile
sfuggire all'impressione che al momento questo meccanismo potrebbe
stare guidando i mercati.
I
pericoli di introdurre l'unione politica senza legittimità
democratica
"Niente
tasse senza rappresentanza" è un principio fondamentale della
democrazia, ma non è compatibile con la responsabilità solidale sul
debito di altri paesi della zona euro, a meno che l'Europa (o meglio
la zona euro) diventi una unione politica. Rendere i contribuenti dei
paesi parsimoniosi pienamente e incondizionatamente responsabili per
le decisioni di spesa prese in altri paesi si trasformerebbe molto
probabilmente in una pillola di veleno per l'UEM. La resistenza
politica contro l'UEM aumenterebbe nei paesi più forti, e
condurrebbe ad una probabile rottura dell'UEM.
Inoltre,
se l'emissione di Eurobonds fosse limitata ad una parte del debito
nazionale (ad esempio solo il 40-60% del PIL, come proposto), i paesi
fortemente indebitati sarebbero immediatamente costretti a una
ristrutturazione del debito in quanto non potrebbero più trovare
acquirenti per la parte garantita soltanto a livello nazionale. Per
questo motivo il sistema di bonds blu/rossi proposto da Delpla, e
Weizsäcker (2010) - The
Blue Bond Proposal - non può funzionare se i paesi
interessati hanno un eccesso di debito.
Le
obiezioni legali agli eurobonds sono ben note. Qualsiasi patto di
responsabilità multipla solidale è in contrasto con la clausola del
no-bailout (non salvataggio) del trattato di Lisbona (art. 125).
Così, sarebbe necessaria una revisione del trattato che richiede la
ratifica da parte di tutti i 27 membri. Il destino del Trattato di
Lisbona, che è stata respinto quando sottoposto a referendum in
Francia e nei Paesi Bassi, dovrebbe funzionare da avvertimento.
Inoltre, la Corte Costituzionale Tedesca molto probabilmente potrebbe
considerare incostituzionali gli Eurobonds senza un'unione politica,
e potrebbe imporre al governo tedesco di lasciare la zona euro o
ritirare la sua garanzia incondizionata agli Eurobonds.
Mettere
il carro davanti ai buoi? Creare un'unione politica per giustificare
gli Eurobonds?
I
fautori degli Eurobonds affermano che gli elementi necessari ad una
"unione politica" potrebbero essere creati, se necessario,
modificando i Trattati UE. E' chiaro che la sorveglianza
sovranazionale da parte della Commissione, del Consiglio (zona euro)
e del Parlamento dovrebbe essere rafforzata al punto che quasi
certamente interferirebbe con i principi costituzionali di ogni Stato
membro per quanto riguarda l'autonomia di bilancio dei Parlamenti
nazionali. Un maggiore coinvolgimento del Parlamento europeo non
sarebbe utile allo scopo, dato il "deficit democratico"
(almeno ampiamente percepito) di questa istituzione, e il fatto che
rappresenta i 27, non la zona euro.
La
sorveglianza tra pari in Consiglio non ha funzionato bene in passato,
e potrebbe non funzionare nemmeno nel quadro rafforzato del Patto di
Stabilità e di Crescita che è previsto in ogni caso. Le sanzioni
(cioè non avere accesso a risorse del bilancio UE, subire penalità,
e così via) non possono essere progettate in modo appropriato,
perché non sono coerenti: quando sorge un problema reale il paese
non è punito, ma bensì riceve aiuto.
Le
modalità del processo decisionale dell'organismo che dovrebbe
supervisionare la politica fiscale nazionale (molto probabilmente il
cosiddetto Eurogruppo) presumibilmente dovrebbero essere un qualche
tipo di maggioranza qualificata. Ma come si potrebbe poi impedire a
una maggioranza di paesi fiscalmente lassisti di concedere aumenti
del disavanzo? Questo già è accaduto nel 2003/4. Alla fine,
l'emissione di eurobonds richiede l'istituzione degli Stati Uniti
d'Europa sulla politica di bilancio, per cui i cittadini di tutti i
paesi membri concordano in anticipo che i pagamenti delle imposte
potrebbero servire a sostenere altri Paesi e che i loro livelli di
prestazioni potrebbero essere ridotti perché altri paesi hanno
pagato troppo ai propri cittadini.
Tuttavia,
anche così si può dubitare che anche i migliori incentivi a livello
Statale riescano a perseguire la solidità fiscale e una buona
performance economica della zona euro. L'evoluzione della crisi del
debito ha dimostrato che i paesi si muovono solo sotto il controllo
dei mercati e l'aumento dei costi di rifinanziamento dell'Italia ne
ha fornito la prova ultima.
È
sufficiente l'unione politica?
Chi
propone una unione politica per rendere praticabili gli eurobonds
suppone che alcune modifiche del trattato e accordi politici di alto
livello sarebbero sufficienti a garantire che i paesi membri attuino
tutte le decisioni prese a livello europeo (o meglio della zona
euro). Tuttavia, questa non è una conclusione scontata, come ha
dimostrato l'esperienza di aggiustamento fiscale della Grecia. Anche
il governo più determinato non è stato in grado di attuare le
misure di austerità che si sapevano necessarie.
Ci
sono profonde differenze tra i sistemi politici degli Stati membri e
il modo in cui le amministrazioni in realtà lavorano. La Banca
Mondiale fornisce un'utile banca dati di "indicatori di
governance", che ci permette di confrontare i paesi in base alla
qualità delle loro amministrazioni e alla misura in cui lo stato di
diritto è realmente rispettato. Questi sono elementi chiave per il
funzionamento di una unione politica dell'Eurozona. Tuttavia, anche
una rapida occhiata a questi indicatori rivela che le differenze sono
così grandi che una unione politica è improbabile che funzioni.
La
tabella 1 mostra i tre più rilevanti indicatori di governance,
"efficacia del governo", "stato di diritto" e
"controllo della corruzione". Un minimo standard comune su
tutti e tre è necessario per garantire che le decisioni comuni in
materia di disavanzo massimo ammissibile in ciascun paese siano
effettivamente attuate, in modo che i contribuenti dei paesi più
forti possano essere certi che i necessaria meccanismi di
applicazione effettivamente funzioneranno.
Tuttavia,
i dati mostrano che c'è una grande differenza tra i paesi "Core"
e il "Club Med" (Grecia, Italia, Portogallo e Spagna). In
particolare la Grecia e l'Italia mostrano delle performance
particolarmente negative, anche rispetto a Portogallo e Spagna, i
cui standard sono ancora nettamente sotto la media del centro
dell'euro. Su quasi ogni indicatore i dati sia per la Grecia che per
l'Italia sono più di due deviazioni standard al di sotto della media
dell'Eurozona.
Tabella
1.
Indicatori di governance dell'Eurozona: Centro contro Club Med o
Periferia Sud)
|
Government Effectiveness |
Rule of Law |
Control of corruption |
CORE EUROZONE |
1.66 |
1.68 |
1.8 |
GREECE |
0.61 |
0.64 |
0.12 |
ITALY |
0.52 |
0.39 |
0.05 |
PORTUGAL |
1.21 |
1.04 |
1.08 |
SPAIN |
0.94 |
1.13 |
1.01 |
Note:
L'"efficacia del governo" rappresenta la percezione della
qualità dei servizi pubblici, la qualità degli amministratori
pubblici e il loro grado di indipendenza dalle pressioni politiche,
la qualità della formulazione e attuazione delle politiche, e la
credibilità dell'impegno del governo per queste politiche.
Lo
"Stato di diritto" rappresenta la percezione della misura
in cui gli operatori hanno fiducia e rispettano le regole della
società, e in particolare la qualità di esecuzione dei contratti, i
diritti di proprietà, la polizia e i tribunali, così come la
probabilità di reati e di violenza.
Il
"Controllo della corruzione" rappresenta la percezione
della misura in cui viene esercitato il potere pubblico per interessi
privati, in entrambe le forme di piccola e grande corruzione, così
come "l'idea" dello stato da parte delle élites e degli
interessi privati.
Fonte: WGI 2009, la Banca Mondiale
La
figura sottostante fornisce una conferma visiva della differenza tra
il Centro e i paesi del Sud dell'Eurozona.
Figura
1.
Queste
differenze nella qualità della governance, più di ogni problema
tecnico, sono probabilmente la ragione per cui l'elettorato del Nord
Europa è scettico circa gli Eurobonds. Con queste differenze
fondamentali nel funzionamento dei diversi paesi membri, sarebbe in
pratica impossibile condurre una politica fiscale unitaria, anche se
venisse creato un Ministro delle Finanze della zona euro.
Conclusioni
Qualunque
sia la variante, gli Eurobonds hanno senso solo in una unione
politica - e anche allora solo quando i livelli del debito sono
bassi.
Quando si parte da livelli di indebitamento così alti che i mercati
sospettano un eccesso di debito, gli Eurobonds equivarrebbero ad un
grande trasferimento di rischio e genererebbero forti aspettative che
futuri accumuli di debito sarebbero trattati allo stesso modo.
Il
sostegno politico agli Eurobonds sembra essere in crescita anche
negli Stati membri come la Germania (i Socialdemocratici e i Verdi
hanno espresso il loro sostegno), ma solo perché l'idea suona bene a
prima vista. Una volta che saranno discusse le implicazioni fiscali
di una proposta specifica, il sostegno politico può svanire molto
velocemente. Le probabilità che il Bundestag tedesco a maggioranza
costituzionale sottoscriva implicitamente € 6.700 miliardi di
debito pubblico dell'Eurozona quando il debito tedesco è "solo"
di circa € 2.000 miliardi, sono davvero scarse.
Le
differenze tra i sistemi politici nazionali e la loro qualità di
governance sono così grandi che qualsiasi unione politica anche
creata sulla carta, in pratica non potrebbe funzionare.
Cari lettori, ultimamente sto cercando di tradurre soprattutto studi di una certa rilevanza, come questo (o quello di Ray sui mercati finanziari), quindi se apprezzate questa politica datemi un segno con un click (oltre che con eventuali commenti). Se arrivassimo a un click per ogni lettore il lavoro sarebbe abbastanza ben remunerato, e potrei incentivare anche nuovi giovani collaboratori!