La Corte costituzionale tedesca - un futuro campo di battaglia nella crisi dell'eurozona?

Dettagliata  Flash Analysis di Open Europe sulla attesa sentenza della Corte costituzionale tedesca, chiamata a sindacare sulla costituzionalità dell'OMT, con un'analisi delle circostanze e delle possibili conseguenze, che in caso di sentenza radicale potrebbero portare a una (auspicabile) "Germanexit" (vada pure)

10 giu 2013

Sommario: Il 'Bundesverfassungsgericht' - la Corte costituzionale tedesca (GCC) - l'11 e il 12 giugno terrà un'audizione in merito al fatto se le politiche della BCE hanno violato il mandato della BCE o della Bundesbank e se abbiano comportato dei rischi di bilancio senza approvazione democratica. Alla fine, sembra improbabile che la Corte possa sostenere tali pretese. Tuttavia, potrebbe segnare una linea rossa e mettere dei limiti per proteggere la Costituzione tedesca – e questo potrebbe dare il via a un nuovo elemento di rischio nella crisi.

Background

La scorsa estate, la GCC ha tenuto delle udienze simili a proposito dell'ESM, il fondo di salvataggio della zona euro. In quel caso, la GCC ha stabilito che l'ESM non è in violazione della costituzione tedesca. Tuttavia, ha anche fissato alcuni requisiti, ribadendo il ruolo del Bundestag in ogni decisione dell'ESM, che potrebbe potenzialmente mettere dei limiti alle azioni future, come un tetto sui contributi tedeschi, una licenza bancaria all'ESM e/o gli Eurobond.

Tali sentenze del GCC sono eventi guardati con molta attenzione nella crisi della zona euro, anche perché una sentenza goffa potrebbe creare nuovi vincoli e nuovi rischi nella crisi. [1] Questo caso non sarà diverso.

A quali domande dovrà rispondere la GCC?

• Una qualsiasi delle decisioni o delle azioni della BCE viola l'accordo sulla base del quale la Germania ha aderito all'eurozona?

• Esse costringono di fatto la Bundesbank a spingersi oltre il suo mandato?

• Una qualsiasi delle azioni ha creato (o ha la potenzialità di creare) un nascosto rischio di bilancio de facto, non sancito dal Bundestag?

Un paio di punti da tenere a mente: la GCC non giudicherà la validità economica delle politiche, ma solo la loro base giuridica. Sarà anche essere costretta a conciliare l'esigenza di controllo del Bundestag su qualsiasi spesa di bilancio con l'indipendenza della BCE e della Bundesbank.

Il dibattito chiave: Bundesbank (Weidmann) vs. BCE (Asmussen)

L'udienza sarà incentrata sulle preoccupazioni della Bundesbank a riguardo di alcuni aspetti della politica della BCE - in particolare le transazioni monetarie a titolo definitivo (OMT), il programma di acquisto titoli della BCE.

BCE: sostiene di stare semplicemente agendo per ripristinare il meccanismo di trasmissione della politica monetaria e applicando la politica monetaria adeguata ad affrontare l'inflazione strisciante. Tuttavia, sembra che la BCE sia giustamente preoccupata del caso e che sottolineerà che l'OMT sarà (a) limitato agli Stati membri che partecipano a un programma ESM (e quindi sotto la supervisione della Troika) e (b) in una certa misura limitato nel suo funzionamento ( dal momento che si applicherà solo al debito con scadenza da uno a tre anni, che è stato sul mercato secondario per qualche giorno). Questo può rassicurare la GCC sul fatto che l'OMT non è "illimitato" e che non si tratta di un finanziamento "diretto" agli stati, ma con tutta probabilità causerà preoccupazione nei mercati finanziari. Durante il fine settimana, la Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung ha riferito che queste restrizioni limitano l'OMT a € 524 miliardi, anche se è seguita una smentita dalla BCE. [2]

Bundesbank: sostiene che molte delle misure sono giuridicamente discutibili ed in alcuni casi equivalgono a un finanziamento monetario. Tanto più che la BCE si sta sostanzialmente impegnando come prestatore di ultima istanza della zona euro, il che significa che potrebbe finire per essere l'unica fonte di finanziamento per alcuni paesi. La Bundesbank teme anche che il suo bilancio vada incontro ad un'assunzione di rischio, dal momento che, se l'OMT venisse mai attivato, sarebbe probabilmente necessario comprare delle obbligazioni periferiche. Questa è anche una preoccupazione per il Bundestag, per una potenziale violazione del diritto costituzionale tedesco. [3]

A livello personale, l'udienza vede l'uno contro l'altro due alleati del Cancelliere tedesco Angela Merkel, il presidente della Bundesbank Jens Weidmann e il membro del comitato esecutivo della BCE Jörg Asmussen, rappresentanti delle due parti.

Più in dettaglio, quali sono le politiche fondamentali che saranno esaminate e quali sono i punti chiave per ognuna di esse? [4]

Mandato e politica monetaria della BCE (focalizzata sull' OMT) [5]:

Il caso esaminerà la garanzia costituzionale della proprietà privata e numerosi articoli della legge costituzionale tedesca che rendono chiaro che il mantenimento della stabilità dei prezzi è una condizione necessaria per la partecipazione della Germania all'unione monetaria. E' piuttosto probabile che i timori sulla stabilità dei prezzi saranno contestati facendo ricorso ai dati ufficiali che mostrano l'inflazione a livelli molto bassi, ma sarà un tema chiave del dibattito.

La base giuridica (per riparare il meccanismo di trasmissione interrotto attraverso delle operazioni di acquisto sul mercato secondario) e la condizionalità del MES saranno anch'essi con tutta probabilità degli argomenti sostenibili.

La GCC probabilmente cercherà delle precise conferme sul formato esatto e sulle regole del OMT, poiché finora la BCE ha rifiutato di pubblicare i dettagli legali. [6]

Ruolo specifico della Bundesbank in queste operazioni della BCE:

Come membro dell'Euro-sistema la Bundesbank ha l'obbligo di implementare tutte le decisioni del Consiglio direttivo della BCE ai sensi del diritto dell'Unione europea; come autorità pubblica tedesca ha, però, anche l'obbligo di rispettare il diritto costituzionale tedesco (che pone molta enfasi sull'indipendenza della banca centrale e sul primato della stabilità dei prezzi). Una qualsiasi delle politiche della BCE viola uno di questi principi?

Una qualsiasi di queste politiche viola il 'diritto di bilancio' del Bundestag ?

La preoccupazione principale riguarderà probabilmente la potenziale assunzione di rischi di bilancio da parte della Bundesbank se l'OMT venisse attivato. La Corte può fare riferimento alla propria giurisprudenza del mese di settembre, che ha evidenziato che l'art. 123 del Trattato di Lisbona (che vieta qualsiasi monetizzazione del debito pubblico) implica che la BCE non può comprare debito sovrano sul mercato primario o arrivare ad essere l'unico finanziatore attraverso grandi acquisti sul mercato obbligazionario secondario. [7]

Entrano in gioco questioni di costituzionalità in merito al principio costituzionale di democrazia sancito dall'art. 38 della Costituzione tedesca che vieta anche la creazione di nuove competenze comunitarie che non siano basate su una base giuridica esplicita nei trattati (cosiddette 'ultra vires'). Qualsiasi rischio di bilancio senza un mandato democratico (vedi punto precedente) potrebbe essere considerato una violazione di uno o entrambi questi articoli. Questa è la linea attualmente portata avanti dalla Bundesbank.

Quale decisione potrebbe prendere la GCC e quali sarebbero le implicazioni?
Quadro della decisione:

La Corte è limitata in ciò che può dire nei confronti della Bundesbank e della BCE a causa della indipendenza della banca centrale. Inoltre, non può pronunciarsi direttamente su questioni di diritto comunitario (tranne che nel caso di "eccesso di potere", vedi sopra) - può, nella migliore delle ipotesi, adire la Corte di giustizia europea (CGE).

Come per la precedente decisione potrebbe muoversi nel senso di coinvolgere di più il Bundestag nelle decisioni in materia di operazioni straordinarie, anche se in questo momento se non è chiaro quale forma queste potrebbero praticamente prendere.

La Corte potrebbe fare delle raccomandazioni che il governo tedesco potrebbe essere incline a seguire.

Detto questo, la Corte è ben consapevole delle implicazioni delle sue sentenze, alcune delle quali esploriamo qui sotto, e può essere incline a peccare per eccesso di cautela.

Potenziali Scenari [8]

1. La GCC respinge le richieste come irricevibili: essenzialmente la GCC decide che la materia attiene esclusivamente al diritto comunitario e, pertanto, rientra nella competenza della Corte di giustizia europea. Questo sembra improbabile, dato che la GCC ha già espresso in precedenti circostanti delle preoccupazioni sulle azioni durante la crisi, e vi è una significativa preoccupazione all'interno della professione legale in Germania per gli impatti sulla Costituzione tedesca.

2. Spinge il governo a impugnare queste politiche presso la Corte di giustizia: in questo scenario, la GCC evita di agire direttamente o di sentenziare sulle violazioni del diritto costituzionale tedesco. Tuttavia, è preoccupata per il modo in cui stanno andando le cose e per la possibilità di future violazioni. Essa può anche essere preoccupata del fatto che la BCE abbia violato il proprio mandato. In questo caso potrebbe raccomandare al governo di agire in questo senso davanti alla Corte di giustizia europea. Anche questo sembra improbabile in quanto la Corte di giustizia europea molto probabilmente si pronuncerebbe in favore della BCE, mentre le divisioni politiche su un caso del genere sono potenzialmente significative.

È interessante notare che l'ex giudice della GCC Udo di Fabio ha pubblicato una perizia in materia pochi giorni fa, dove ha sostenuto che se la BCE agisce con "eccesso di potere" (ben oltre il suo mandato legale) e viola il principio democratico di responsabilità di ogni stato per i suoi obblighi finanziari, la GCC dovrebbe dichiarare questo come un dato di fatto (Feststellungsurteil) e chiedere che il governo tedesco faccia appello alla BCE e alle altre istituzioni dell'Unione europea perché agiscano in materia.

3. Delibera che l'OMT o le altre azioni della BCE sono in contrasto con la Costituzione tedesca: questa sarebbe la più drastica delle azioni. Sarebbe essenzialmente come dire che, nelle circostanze attuali, la Germania non può più partecipare pienamente alle azioni dell'Unione monetaria. Ancora una volta, come ha notato Udo di Fabio, in un tale scenario la Germania dovrebbe costringere i suoi partner della zona euro a cambiare rotta, o chiedere una modifica della Costituzione tedesca o, come ultima ratio, sollecitare il governo tedesco a uscire dalla zona euro (che, secondo le precedenti sentenze della GCC, è giuridicamente possibile). Data l'entità delle conseguenze, anche questo sembra molto improbabile.

4. Respinge l'appello ma mette alcune nuove linee rosse: qui la Corte decide che le azioni e le politiche non violano (ancora) il diritto costituzionale tedesco. Tuttavia, include ulteriori commenti che mettono in luce le limitazioni nell'assumere forti responsabilità fiscali senza controllo democratico. Questa è grosso modo la linea che ha assunto in precedenti simili e sembra la più probabile. Le eventuali restrizioni non sono chiare - una soluzione potrebbe essere di imporre una maggiore trasparenza alla Bundesbank (e, a sua volta, alla BCE) ; un'altra potrebbe essere di aumentare il livello di controllo del Bundestag sulla banca centrale e sulle decisioni della zona euro. Più probabilmente, la GCC potrebbe chiedere alla BCE di definire più in dettaglio come l'OMT potrebbe effettivamente funzionare e quali limiti e precauzioni circonderanno l'acquisto dei titoli di Stato. Potrebbe anche ipoteticamente cercare di limitare il coinvolgimento della Bundesbank e la sua esposizione a eventuali acquisti di debito pubblico rischioso, tuttavia, questo sarebbe difficilmente compatibile con l'indipendenza della banca centrale.

Qualunque sia la sentenza, qualunque restrizione ha il potenziale di aumentare le preoccupazioni sulla rapidità e sulla portata delle azioni che la BCE può fare per contribuire a risolvere la crisi della zona euro. Il rovescio della medaglia è che questo caso potrebbe fornire ulteriori (molto necessarie) informazioni sul funzionamento pratico dell' OMT. Detto questo, se ai mercati non piace quel che arriva da questo fronte, questo potrebbe effettivamente essere una fonte di rischio.

E dopo?

La Corte si prende spesso un consistente lasso di tempo per prendere una decisione. Ha già lasciato passare nove mesi dal momento in cui, in occasione della precedente sentenza, nel settembre 2012, disse di volersi occupare di questi problemi. Alcuni si aspettano una decisione alla fine di agosto. Tuttavia, data la vicinanza con le elezioni federali tedesche, la Corte potrebbe voler evitare di influenzare il dibattito politico. Per questo motivo, potrebbe anche aspettare fino a dopo le elezioni di settembre.

Per maggiori informazioni, si prega di contattare Raoul Ruparel a Londra il 0044 (0) 207 197 2333 o 0044 (0) 757 696 5823, o Michael Wohlgemuth a Berlino il 0049 (0) 30 2758 1365.

[1] Bruegel ha prodotto un utile round-up della copertura della notizia da parte della stampa tedesca alla vigilia dell'udienza, vedere qui:

http://www.bruegel.org/nc/blog/detail/article/1098-a-press-review-ahead-of-the-german-constitutional-court-decision/

[2] Citato da FAZ, 'Europäische Zentralbank begrenzt Anleihekäufe' 8 giugno 2013:http://www.faz.net/aktuell/wirtschaft/europas-schuldenkrise/vor-der-verfassungsgerichts-verhandlung-europaeische-zentralbank-begrenzt-anleihekaeufe-12214532.html

[3] Il documento interno della Bundesbank che contiene i suoi argomenti principali è stato pubblicato da Handelsblatt: http://www.handelsblatt.com/downloads/8124832/1/stellungnahme-bundesbank_handelsblatt-online.pdf

[4] Anche se l'udienza si concentrerà sull'OMT in termini sostanziali sarà anche un'ulteriore discussione sul caso ESM. Inoltre, la GCC giudicherà anche se le denunce relative alle altre politiche della BCE (come l'ELA, Target 2 e gli Irish Promissory notes deal) sono ammissibili. Per maggiori dettagli su questi aspetti vedere l'Open blog Europa, ad esempio: http://openeuropeblog.blogspot.co.uk/2013/03/why-has-ecb-set-deadline-for-cypriot.html and http://openeuropeblog.blogspot.co.uk/2013/02/another-positive-step-for-ireland.html

[5] Cfr. comunicato stampa della Corte costituzionale federale, 'Mündliche Verhandlung im Hauptsacheverfahren ESM / EZB' 19 aprile 2013: http://www.bundesverfassungsgericht.de/pressemitteilungen/bvg13-029

[6] Nella sua più recente conferenza stampa mensile, il 6 giugno 2013, il Presidente della BCE Mario Draghi ha sottolineato che la documentazione legale per l'OMT è pronta e può essere pubblicata se e quando necessario. Questo suggerisce che se la GCC fa pressioni per vedere le esatte condizioni, la documentazione potrebbe essere pubblicata.

[7] Cfr. comunicato stampa della Corte costituzionale federale, ‘Applications for the issue of temporary injunctions to prevent the ratification of the ESM Treaty and the Fiscal Compact unsuccessful for the most part’, 12 September 2012: https://www.bundesverfassungsgericht.de/en/press/bvg12-067en.html

[8] Die Welt ha considerato scenari simili in 'Vier Szenarien für das EZB-Urteil aus Karlsruhe', 3 giugno 2013: qui abbiamo cercato di espandere su questi scenari.