Sapir: Politica industriale e privatizzazioni

Un interessante e approfondito studio del prof. Sapir sul ruolo di Stato e mercato e sulla politica industriale

Traduzione di Arturo

La nozione di politica industriale, che era stata al centro delle politiche economiche in Europa e in Giappone negli anni '50 e '60, è stata duramente attaccata negli anni 1980-1995. Un certo numero di spettacolari, e costosi, fallimenti, principalmente in America Latina tra il 1970-80, spiega, senza però giustificare, questo cambiamento di paradigma. D'altra parte, l'internazionalizzazione finanziaria – quella che viene giornalisticamente definita “la mondializzazione” - ha creato nuovi vincoli per i paesi che hanno accettato di sottomettersi alle sue regole. I mercati finanziari internazionali sono privi della prospettiva di lungo periodo di cui ha bisogno una politica industriale. Quest'ultima non dà frutti che su periodi compresi fra i 10 e i 15 anni, mentre i finanzieri internazionali ragionano in mesi, al massimo su uno o due anni. In queste condizioni, per gli economisti liberisti la miglior politica industriale consiste nel non averne una.

Paradossalmente questa svolta liberista non ha significato un abbandono degli interventi pubblici: questi ultimi si sono ristrutturati seguendo modelli completamente differenti. Così, nel quadro della CEE e poi dell'Unione Europea, la politica industriale viene considerata solo attraverso la nozione di concorrenza e di lotta contro i monopoli e le posizioni dominanti. Lo Stato è qui interventista, ma solo per “creare” le condizioni perfette di mercato della teoria neoclassica. Se i monopoli e le posizioni dominanti possono avere effetti nefasti che nessuno nega, vi sono numerose situazioni in cui questi monopoli sono inevitabili per ragioni di efficienza economica. L'idea che la concorrenza sia una soluzione per tutti i problemi di coordinamento e allocazione delle risorse è un mito: gli studi teorici in microeconomia hanno dimostrato ormai da molto tempo i limiti della concorrenza. Il confronto delle traiettorie storiche di sviluppo dei diversi paesi non conferma più l'idea che un approccio liberista sia più efficiente di un approccio dirigista, almeno quando si tratta di costruire, o ricostruire, un'industria. 

  

Fondamentalmente, la politica industriale sembra non essere che un'estensione della pianificazione: per questa ragione appare intrinsecamente sbagliata e inefficiente. L'intervento pubblico – quando è accettato, come nelle teorie dette della “crescita endogena” - è allora limitato alle esternalità più evidenti: educazione, ricerca scientifica, aiuto allo sviluppo tecnologico. Questa visione è in realtà molto semplicista: postula un mercato perfetto e un quadro istituzionale ideale. Difendo invece qui la necessità di una politica industriale come principio generale, e in particolare nel quadro di una economia come quella della Russia che deve affrontare trasformazioni radicali.

Per provare a presentare la totalità delle argomentazioni, discuterò uno dopo l'altro i seguenti problemi:

• la politica industriale è concepibile senza fare appello a ipotesi teoriche prossime a quelle della pianificazione. In altri termini, si tratta di chiarire quando lo Stato può lui stesso “scegliere i vincitori” e quando occorre lasciare questo compito al mercato.
• Lo Stato può e deve influenzare la struttura delle imprese. Vedremo quale ruolo, sia di stimolo che in qualità di proprietario, può svolgere lo Stato a questo riguardo.
• Lo Stato può favorire lo sviluppo della competitività e deve farlo a livello di settore o a quello del territorio.

1. Lo Stato o il mercato?

L'argomento contro la nozione di politica industriale è molto semplice: lo Stato non saprebbe, a meno di immaginare un universo stazionario, selezionare oggi i successi di domani. Solo il mercato, inteso come processo di apprendimento, può favorire l'emersione di innovazioni e iniziative, tra cui saranno naturalmente selezionate le migliori. Gli aiuti pubblici non servono quindi che a frenare il processo di selezione, consentendo a imprese e settori inefficienti di sopravvivere e accaparrarsi risorse che sarebbero state impiegate meglio altrove. Il concetto si riassume in una formula di impiego frequente: “è impossibile designare il vincitore prima che la competizione abbia avuto luogo”. Questo ragionamento ha una forza evidente: teoricamente, si colloca dal punto di vista di una conoscenza limitata del futuro e quindi è realista; in pratica, può basarsi su numerosi esempi in cui l'intervento pubblico ha sostenuto attività o filiere che si sono rivelate fallimentari. Nel caso della Francia, possiamo pensare allo sviluppo del trasporto supersonico Concorde o del satellite per la diffusione televisiva. Se dunque questa posizione liberista ha un'evidente forza di persuasione, paga però un prezzo di semplificazioni, teoriche e storiche, nient'affatto innocenti.

A/ I limiti al darwinismo economico.

La posizione liberista su ricordata si fonda su un'analogia con la teoria dell'evoluzione delle specie che abbiamo ereditato da C. Darwin. Tale analogia non è priva di rischi e può condurre a semplificazioni pericolose. In primo luogo, anche concedendo la sostanza della metafora, bisogna ricordare che le specie che sono sopravvissute meglio al fenomeno dell'evoluzione non sono le più adatte ma le più adattabili. Il processo evolutivo non si svolge solo in maniera lineare sotto l'effetto della competizione: implica cambiamenti brutali e imprevedibili dell'ambiente che possono, in un certo momento, condannare una specie che si è specializzata in modo troppo ristretto.

Perché il meccanismo dell'evoluzione economica funzioni spontaneamente, come affermano gli autori che difendono questa tesi, occorrerebbe che l'ambiente delle imprese (inteso con riferimento ai vincoli commerciali, tecnici, tecnologici e istituzionali) rimanesse stabile. Se così non è, e tenendo conto che le imprese sono capaci di decisioni coscienti (ciò che comporta una differenza essenziale rispetto al meccanismo dell'evoluzione delle specie naturali), la direzione dell'impresa si trova costantemente esposta alla seguente alternativa: si deve specializzare quanto più possibile per ottenere i migliori risultati sul mercato così come si presenta oggi o deve conservare un margine di flessibilità per adattarsi a un possibile mutamento delle condizioni? Nel momento in cui accettiamo che gli agenti economici non possono prevedere il futuro, questa scelta implica l'assunzione di un rischio. Il mercato in quanto tale non può guidare questa scelta, poiché in esso circolano solo le informazioni esistenti che forniscono indicazioni sulle situazioni future. La scelta essenziale tra adattamento e adattabilità non può dipendere dalla decisione ottimale fondata sulla circolazione delle informazioni nel mercato: rimane una decisione soggettiva, che implica mediazioni tra elementi economici ed elementi non economici. In questo senso è una scelta politica o strategica: può quindi essere tranquillamente presa dallo Stato. 
 

Una seconda confutazione del darwinismo economico può essere argomentata a partire dall'analisi della concorrenza. L'ipotesi fondamentale delle teorie liberiste è che la concorrenza favorisca l'innovazione e l'investimento. Perché il meccanismo funzioni nel modo in cui lo immaginano i teorici liberisti occorre presupporre due situazioni: la prima è l'ipotesi che l'imprenditore sia in grado di determinare soluzioni migliori sulla base delle informazioni che ricava dal mercato. Per mantenere i suoi profitti, la concorrenza lo spinge a ricercare continuamente le informazioni suscettibili di condurlo alle innovazioni e soluzioni più efficienti. Questa situazione implica che un imprenditore privato sia capace di prevedere oggi gli effetti prodotti domani da un'innovazione. Questo non è vero che quando l'innovazione è limitata o più precisamente quando si colloca in una logica di miglioramento progressivo. Se l'innovazione implica una discontinuità significativa, allora per definizione gli effetti non possono essere previsti anteriormente. Il meccanismo della concorrenza non favorisce quindi che “piccole” innovazioni, quelle i cui effetti restano prevedibili.

Una seconda possibile situazione consiste nel fatto che gli imprenditori si trovano a produrre innovazioni radicali senza conoscere la totalità degli effetti possibili di tali innovazioni. Il mercato seleziona allora le scelte peggiori attraverso il loro fallimento. Il meccanismo di selezione in questo caso non funziona come una via per il miglioramento del processo decisionale, ma sotto forma di una sanzione che elimina i meno adatti o coloro che hanno fatto scelte sbagliate. Questo meccanismo solleva però parecchi problemi. Se consideriamo che le innovazioni devono procedere in modo sequenziale, niente dimostra che le imprese eliminate alla prima innovazione non avrebbero potuto ottenere buoni risultati con la seconda o la terza: il successo di oggi non pregiudica quello di domani a meno che il problema da risolvere non sia comparabile, cioè se l'innovazione si colloca in un quadro di continuità e non di discontinuità. Ciò però contraddice l'ipotesi di base che caratterizza la situazione. Un ulteriore problema si presenta se integriamo l'idea della selezione nel ragionamento seguito dall'imprenditore: se quest'ultimo pensa che un'innovazione può tradursi sia un grande successo che in un fallimento, non si deciderà a innovare a meno che non rischi il fallimento non facendolo; se può sopravvivere senza innovare, preferirà una situazione mediocre all'assunzione di un rischio notevole, che potrebbe comportare la perdita totale del suo capitale. Le imprese innovative saranno allora le più fragili e disperate, mentre le altre adotteranno una posizione attendista. In questo caso il meccanismo della concorrenza può favorire il conservatorismo quanto l'innovazione se la percezione è che il rischio è troppo elevato.

In effetti, la concorrenza sarebbe più efficiente se la sanzione potesse essere modulata: abbiamo visto che una sanzione troppo brutale può spingere all'attendismo; se invece la sanzione è troppo leggera, non ci sarà una vera selezione fra innovazioni buone e meno buone. Tenuto conto dell'ambente, bisognerebbe poter far variare l'intensità della concorrenza per combinare un incentivo all'innovazione con un meccanismo di selezione: il problema è che il mercato non può, da solo, far variare l'intensità della concorrenza. Arriviamo quindi al paradosso seguente: il mercato è un meccanismo tanto più efficiente per generare innovazioni e selezionare le soluzioni valide quanto più il suo funzionamento (vale a dire il grado della concorrenza) è calibrato dall'esterno. In altre parole, un intervento pubblico è necessario perché il mercato funzioni nelle condizioni che dovrebbero rendere tale intervento inutile.

Il darwinismo economico non costituisce quindi che una risposta parziale. Il gioco della concorrenza non può favorire le decisioni che dipendono dalla strategia, cioè dalla previsione di un futuro incerto. La concorrenza non favorisce spontaneamente le innovazioni a meno che queste non siano in realtà semplici e di portata ridotta; per favorire innovazioni radicali, bisogna modulare il grado della concorrenza, ciò che richiede l'intervento pubblico. La teoria liberista dell'evoluzione economica non costituisce quindi un'alternativa teoricamente fondata alla politica industriale.

B/ L'interventismo è praticabile?

Se la posizione liberista non appare teoricamente fondata, potrebbe comunque rappresentare un male minore se le sue condizioni di applicazione fossero più semplici e solide rispetto a quelle dell'interventismo. E' il senso delle argomentazioni che insistono sugli insuccessi spettacolari delle politiche industriali, in particolare in Francia. Anche questo discorso però si fonda su notevoli semplificazioni.

Questa argomentazione presuppone innanzitutto che si confronti ciò che è confrontabile. Le decisioni pubbliche si traducono in opere inutili o troppo costose; gli insuccessi delle imprese private sia in fallimenti sia nella mancata realizzazione di risultati che avrebbero potuto essere utili e profittevoli. Per quanto riguarda lo Stato, l'individuazione dell'insuccesso è facile; per le imprese, tale identificazione non può aver luogo che nel lungo periodo (un elevato tasso di fallimenti, l'assenza di risultati necessari) ed è ben lungi dall'essere immediatamente interpretabile. In un certo senso, quando sbaglia lo Stato, lo vediamo, mentre quando sbagliano gli imprenditori privati non possiamo perché appunto i loro errori consistono in mancate realizzazioni. È quindi assai dubbio che si possa dimostrare che gli errori dello Stato sono più frequenti e gravi di quelli del settore privato. 
 

Bisogna anche supporre che tutto sia confrontabile, cioè che le valutazioni dei diversi progetti possano essere ricondotte tutte ad un unico criterio di valutazione. Un progetto industriale viene valutato sulla base dei profitti rispetto all'investimento iniziale ma una tale valutazione non tiene conto dell'apprendimento da parte dell'impresa di nuove tecniche nel corso del progetto, dell'acquisizione di nuovi strumenti industriali come di conoscenze da parte dei lavoratori. Ne deriva che un progetto che sul momento si rivela un insuccesso commerciale può costituire la base di un successo futuro. Se questo scenario si verifica nell'ambito della stessa impresa, possiamo provare a valutare non più un unico progetto ma una successione di progetti su un periodo relativamente lungo. Nondimeno, quando si considerano i grandi progetti industriali finanziati dallo Stato, le ricadute in termini di attrezzature, conoscenza collettiva, apprendimento, si ripartiscono su un intero settore piuttosto che su una singola impresa.

Se analizziamo da questa prospettiva il fallimento commerciale del trasporto supersonico Concorde, è chiaro che la diffusione di conoscenze e attrezzature nell'industria aeronautica francese è stata essenziale per il successo del programma Airbus. L'impossibilità di trovare regole contabili adeguate conduce però a considerare separatamente i due progetti. La confrontabilità finanziaria può così risultare fuorviante. Tuttavia, nella misura in cui sono impiegati fondi pubblici, sembra difficile rinunciare totalmente a questo criterio. È chiaro però che se potesse essere esteso da un certo progetto all'evoluzione di un intero settore il giudizio cambierebbe subito. Così, quando consideriamo i programmi pubblici francesi in ambito aeronautico a partire dal 1945, possiamo evidenziare una serie di apparenti insuccessi: i grandi aerei da trasporto Bréguet negli anni Cinquanta, il Concorde e anche, in una certa misura, il Caravelle, che non ha conosciuto il successo sperato. Se ora paragoniamo l'evoluzione dell'industria aeronautica francese a quella dell'industria britannica, tenendo conto che la Francia nel 1945 era un paese devastato il cui potenziale tecnico era stato distrutto dall'occupante tedesco, il punto di vista cambia completamente: l'industria britannica, che da un punto di vista tecnico nel 1945 sopravanzava anche quella americana, è progressivamente appassita; quella francese non solo è stata ricostruita, ma si afferma oggi come il polo dominante di un'industria aeronautica europea.

Da questo esempio possiamo ricavare che la confrontabilità dei progetti, tanto più se considerati isolatamente, è tanto meno praticabile quanto più è ridotto l'orizzonte temporale della loro valutazione. Perché un confronto sia pertinente occorre che lo siano i relativi criteri, ciò che in generale implica estendere l'orizzonte di valutazione e collocarsi al livello del settore o della filiera ma non a quello del singolo progetto. Per sua natura la valutazione che domina in una logica di mercato non può tenere conto di questa forma di mutualizzazione sia dei rischi che dei profitti. 
     

Infine occorre domandarsi se il fallimento di un certo progetto derivi dall'intervento pubblico mentre il successo di un altro dal ruolo del mercato nella decisione di realizzarlo. Se riprendiamo l'esempio del Concorde, le cause del suo fallimento commerciale sono state l'approvazione di una regolamentazione americana che ne impediva il normale utilizzo negli Stati Uniti e l'aumento dei costi dei carburanti che ne hanno reso l'impiego non profittevole. Il primo fattore non era certamente prevedibile dal mercato; il secondo mette in causa gli studi commerciali realizzati prima della costruzione dell'aereo, ma tali studi erano simili a quelli commissionati dalle società private. Nella misura in cui l'aumento dei costi si è manifestato a uno stadio della costruzione in cui era ormai impossibile modificare il disegno iniziale, se anche il finanziamento fosse stato lasciato al mercato il risultato non sarebbe stato differente.

Un controesempio è fornito dal finanziamento del tunnel sotto la Manica. Lasciando al mercato il compito di finanziare quest'opera (ricordiamolo: si trattava di un'esigenza del governo britannico), abbiamo chiesto al mercato di valutare un rischio unico, vale a dire un rischio senza precedenti. Ne è risultata una sottovalutazione iniziale dei costi che ha obbligato la società Eurotunnel a trovare finanziamenti complementari a condizioni talmente onerose da intaccare la redditività finale del progetto. Un finanziamento pubblico, fornito in cambio di prestiti pubblici, avrebbe notevolmente ridotto la rendita che le banche hanno potuto ricavare da questa operazione. In questo caso, quindi, è chiaro che è l'affidamento del progetto al mercato che è sbagliato, anche se le difficoltà tecniche emerse durante la realizzazione non erano imputabili a quest'ultimo. Chiedendo al mercato di iniziare un progetto che non poteva valutare, si lasciava la porta aperta a fenomeni di defezione da parte di certi attori, di aumento dei rischi a carico di certe parti della filiera tecnica e di acquisizione di rendita. Una valutazione comparativa di progetti implica che le cause del successo o del fallimento siano dimostrate e pertinenti dal punto di vista della diversa natura dei progetti. Se tali cause non tengono conto di questa natura, allora il confronto di successi e fallimenti perde di senso.

Un confronto tra l'intervento pubblico e l'operare del mercato, se lo collochiamo non più sul piano teorico ma su quello della verifica empirica, fa emergere diverse regole.

La dubbia confrontabilità falsa gli argomenti a favore del mercato senza che quest'ultimo mostri una reale superiorità in termini di efficienza. La confrontabilità è difficile da stabilire e i risultati possono cambiare completamente se consideriamo i singoli progetti o al contrario analizziamo un politica di lungo periodo condotta nell'ambito di un certo settore. L'analisi dei fallimenti come dei successi si compie senza che le cause di questi ultimi siano realmente identificate e senza che si sia valutato quale ne sia la relazione con la natura del processo decisionale.

I difetti metodologici delle analisi comparative dei progetti frutto di politiche pubbliche rispetto a quelli condotti secondo logiche di mercato rende le conclusioni di queste analisi molto discutibili. I fallimenti della politica industriale tradizionalmente sbandierati derivano più da certi metodi di presentazione dei fatti, vale a dire da come si sceglie di raccontare una certa vicenda industriale, che da una verità di tipo scientifico. Gli argomenti empirici non risultano quindi più convincenti rispetto a quelli teorici.

C/ Gli insegnamenti di un dibattito

Se riprendiamo in modo più sereno il dibattito sul ruolo della politica industriale rispetto agli incentivi del mercato, possiamo dire che siamo in presenza più di complementarità che di opposizione. Va sottolineato che i paesi, europei e asiatici, che dal '45 hanno conosciuto i tassi di crescita più elevati hanno combinato economie di mercato con importanti interventi pubblici e politiche industriali molto attive.

Il mercato è un fattore di stimolo all'attività imprenditoriale tanto più efficace quanto più quest'attività si svolge in un quadro istituzionale stabile, con rischi calcolabili, ed è indirizzata verso innovazioni dagli effetti prevedibili. In queste condizioni, il mercato appare senz'altro come più efficiente di un intervento pubblico discrezionale. Al contrario, quando la valutazione degli effetti di un investimento non è possibile nei tempi definiti dalle regole della contabilità, quando i rischi non sono valutabili, quando le innovazioni sono suscettibili di produrre discontinuità significative e quando è profonda l'incertezza sul futuro, il ricorso al mercato come fattore di stimolo può determinare pesanti inefficienze. L'intervento pubblico è molto più efficiente quando costituisce un fattore di stabilizzazione delle aspettative degli agenti, contribuisce a rendere più prevedibile il futuro e consente una buona mutualizzazione dei rischi che accompagnano progetti con significative ricadute.

Questi diversi elementi mettono quindi in luce i limiti delle condizioni di esercizio dell'intervento pubblico in ambito industriale. Siccome quest'ultimo risulta tanto più importante quanto più la valutabilità degli elementi del progetto e dei suoi effetti è debole, una decisione puramente tecnica può essere pericolosa. La creazione di spazi di dibattito e discussione che consentano di evidenziare gli elementi non intrinsecamente misurabili costituisce un fattore decisivo dell'intervento pubblico. Questi spazi possono essere aperti (il parlamento) o possono essere limitati ai professionisti coinvolti. Ne risulta che la possibilità di confrontare i diversi interessi non è solo un fattore di legittimità della decisione ma anche un fattore della sua efficienza tecnica. Siccome l'intervento pubblico ha come scopo quello di reintrodurre la prevedibilità e la stabilità necessarie per facilitare le decisioni degli agenti, esso dovrà essere durevole: una politica industriale che cambi di direzioni ogni anno o ogni due anni sarebbe la soluzione peggiore di tutte. Una volta presa una decisione, la continuità nello svolgimento della politica in questione è importante. Ciò non implica che gli strumenti di esecuzione non possano evolvere o essere adattati in funzione delle circostanze; tuttavia gli orientamenti generali e i livelli di impegno dello Stato dovranno avere una leggibilità e una stabilità di periodo relativamente lungo.

Se riprendiamo la formula degli economisti liberisti, lo Stato non può certamente scegliere oggi i vincitori di domani, ma può educare oggi i vincitori di domani e dare ai deboli di oggi la possibilità di essere forti domani. Se questa possibilità è concreta, essa diviene un imperativo morale e politico. Uno Stato che abbia la possibilità di fornire agli agenti economici residenti nel suo territorio di competenza i mezzi per essere più efficienti e che non faccia uso di tali mezzi verrebbe meno al patto economico implicito che lo lega a questi agenti sotto forma di raccolta fiscale. 
    

2. Politica industriale e impresa pubblica

La conduzione di una politica industriale attiva è spesso associata alla presenza del settore pubblico nell'industria. In realtà non si tratta di una regola generale: certi paesi hanno conosciuto politiche industriali molto attive con settori pubblici relativamente deboli (è il caso del Giappone e degli Stati Uniti negli anni '50 e '60). In Francia, paradossalmente, la politica industriale è stata rimessa in discussione negli anni '80, proprio quando era fortemente aumentato il numero di imprese pubbliche. Se quindi non vi è una relazione diretta di causa-effetto, non possiamo neanche liquidare su due piedi la questione del ruolo del settore pubblico nella realizzazione di una politica industriale.

Dopo gli anni '80 le imprese pubbliche sono state rimesse in discussione nella maggior parte dei paesi europei. Il movimento francese di nazionalizzazioni del 1982 appare quindi retrospettivamente come un'aberrazione in un contesto internazionale contrassegnato dalla diffusione dell'ideologia liberista. Per un ironico rovesciamento dei valori e del discorso, la politica industriale diventa ormai essenzialmente una politica di privatizzazioni e di smantellamento dei servizi pubblici. Le parole chiave diventano lotta ai monopoli e rafforzamento della concorrenza. Questo rovesciamento si fonda su un'argomentazione teorica che è stata utilizzata tanto nell'ambito della politica europea che per giustificare le grandi privatizzazioni nelle economie in transizione. Se la condanna delle imprese pubbliche sembra far parte dell'attuale consenso occidentale, possiamo chiederci se questo non sia un effetto più della moda che di una giustificazione teorica fondata. Da questo punto di vista, le argomentazioni di questa posizione liberista sono assai meno convincenti di quanto pretendono i sostenitori delle grandi privatizzazioni.

A/ Le imprese pubbliche sono inefficienti?

I principali paesi europei hanno conosciuto, a partire dalla seconda metà degli anni '80, delle ondate successive di privatizzazione delle imprese pubbliche: i grandi settori industriali e bancari, che avevano caratterizzato le economie europee dopo il 1945, sono dunque sul punto di sparire. Questo movimento ha preceduto le privatizzazioni delle economie in transizione. È sovente servito da modello, almeno per quanto riguarda gli argomenti utilizzati per giustificare l'abbandono del concetto di impresa pubblica. Il primo argomento invocato è quello degli incentivi. Un'impresa pubblica sarebbe un ambiente meno favorevole a stimolare il suo personale di un'impresa privata. Gli argomenti tante volte ripetuti nella letteratura economica sono però tutt'altro che irrefutabili. In primo luogo, lo stimolo può dipendere, come ha mostrato J. Stiglitz, dalla nozione di concorrenza più che da quella di proprietà [1]. La teoria degli incentivi si fonda implicitamente sull'idea di un proprietario che gestisce lui stesso il suo capitale, vale a dire l'immagine dell'imprenditore industriale che abbiamo ereditato dal XIX secolo. Se quest'immagine corrisponde ancora bene alla situazione delle piccole e medie imprese (o PMI), risulta discutibile la possibilità di generalizzare il ragionamento quando l'impresa sia una grande organizzazione. [2] La questione che dobbiamo allora porci è quella della ripartizione dell'attività fra grandi e piccole/medie imprese. Queste ultime sono sovente molto innovative, con sorprendenti capacità di reazione ai cambiamenti economici. Nondimeno, le PMI che ottengono i risultati migliori si ritrovano spesso a ingrandirsi e cambiare di categoria: settori come l'elettronica e l'informatica forniscono noti esempi. D'altra parte le PMI non possono svilupparsi a meno che i costi iniziali di investimento non siano modesti; se siamo in presenza di costi importanti, la dimensione dell'impresa e la sua complessiva disponibilità finanziaria divengono fattori essenziali per la sua capacità di innovare. Il settore dell'industria farmaceutica ne è un buon esempio, visto che i costi di ricerca e certificazione di nuovi farmaci oggi sono tali che anche imprese di media dimensione non riescono a tenere il passo dei giganti internazionali.

Possiamo certamente considerare che un obiettivo legittimo della politica economica sia di favorire la costituzione di un tessuto di imprese che comprenda sia PMI che grandi imprese, in funzione della natura e dei costi degli investimenti richiesti dalle varie attività. È tuttavia dubbio che la privatizzazione delle grandi imprese pubbliche sia uno strumento efficace da questo punto di vista.

Bisogna allora invocare un'altra teoria, quella della corporate governance, per giustificare la moda attuale delle privatizzazioni. Possiamo allora dimostrare che il buon uso del capitale dipende sia dall'esistenza di certe strutture del mercato dei titoli, sia dalla presenza di un sistema bancario efficiente. [3] A questo punto del ragionamento, notiamo subito che – quale che sia la validità della teoria della corporate governance, su cui si possono avere molti dubbi [4] – è chiaro che in Russia nel 1992 (e ancora nel '95) mancavano entrambe queste istituzioni che la teoria ritiene necessarie. [5] Questo punto è fondamentale.

Contrariamente all'opinione della corrente predominante presso gli economisti, sostengo qui, in accordo con autori che si rifanno all'eredità hayekiana, che il c.d. comportamento razionale dell'agente economico non è in realtà una sua qualità intrinseca. [6] Questa ipotesi in effetti è del tutto astratta. È allo stesso tempo più rigoroso e più concreto pensare che gli agenti agiscono in maniera coerente a sistemi di regole e istituzioni: se il sistema capace di suscitare i comportamenti desiderati non è in funzione, è vano sperare di trovare quei comportamenti. Invocare la privatizzazione in nome della teoria degli incentivi o della corporate governance in economie che, come quella russa, non avevano le istituzioni e le regole adeguate, è dipeso da un accecamento ideologico. La questione allora non è tanto quella della privatizzazione quanto di stabilire diritti di proprietà verificabili, per proprietari privati come per lo Stato. 
  

D'altra parte occorre aggiungere che l'idea stessa che lega l'efficienza economica al controllo del proprietario è assai dubbia e si fonda sull'incomprensione della dimensione puramente organizzativa dell'impresa [7]. Se questa è un'organizzazione di grandi dimensioni, sia i suoi membri che i clienti hanno un interesse comune al suo buon funzionamento. Pensare ad esempio che i salariati vorranno sfruttare l'impresa esigendo il salario più elevato possibile è contraddittorio con l'idea di un salariato che deve scegliere fra un salario presente, una speranza di salario futuro e un rischio di disoccupazione. In effetti possiamo anche incontrare comportamenti autolesionisti da parte dei salariati, ma solo se questi ultimi considerano che non vi sia un legame fra gli sforzi a cui possono acconsentire oggi e i risultati, in termini di garanzia dell'impiego e progressione salariale, che possono attendersi domani. È una rottura, o la minaccia di una rottura, imprevedibile della continuità organizzativa che genera il comportamento di defezione per cui diventa razionale chiedere il più alto salario possibile in nome del “meglio un uovo oggi ...”. Una tale imprevedibilità può provenire da una situazione di crisi indotta o da una forte depressione o da una destabilizzazione del quadro precedente in seguito a una brusca apertura alla concorrenza internazionale. Certe misure adottate dai liberisti in nome dell'efficienza economica possono allora sortire effetti contrari. Peraltro bisogna aggiungere che anche una valorizzazione degli interessi dei consumatori, attraverso il meccanismo della concorrenza o tramite la loro presenza effettiva nel consiglio di amministrazione dell'impresa, può costituire un forte stimolo al miglioramento dell'organizzazione in questione. Molti esempi concreti dimostrano che le teorie degli incentivi e della governance sono lungi dal costituire l'ultima parola in materia. Uno studio sulla Polonia indica che le imprese pubbliche si sono ristrutturate assai bene e talvolta meglio di quelle private [8]; un altro studio indica che il loro ruolo nell'economia resterà fondamentale [9]. Allo stesso modo, uno studio compiuto in Russia sulla regione di Tambov segnala che i nuovi proprietari privati non hanno tenuto un comportamento differente da quello delle imprese di Stato [10]. Infine occorre segnalare che, secondo alcuni autori giapponesi citati e commentati da C. Johnson, è l'indipendenza dell'impresa giapponese dai suoi proprietari la fonte della sua efficienza [11].

La debolezza degli argomenti a favore di privatizzazioni sistematiche in nome dell'efficienza economica è lampante, sia in generale sia ancora di più nel caso particolare della Russia, in ragione dell'assenza delle basi istituzionali e regolamentari che consentano un buon funzionamento delle imprese private. 
 

Nella maggior parte degli esempi citati, il tipo di proprietà è indifferente rispetto ai risultati finali. L'unico criterio realmente significativo non è quello del regime di proprietà ma della chiarezza dei diritti di proprietà. Anche in questo caso si può indicare l'esempio giapponese per dimostrare che il potere dell'azionariato non è necessariamente un fattore positivo rispetto a quello del management.

In ogni caso, ciò che è economicamente significativo è la ripartizione di un certo settore fra piccole e grandi imprese. Dove gli investimenti iniziali sono modesti, ma la rapidità di reazione è fondamentale, una struttura che favorisca le piccole e medie imprese si presenta come la più efficiente; dove invece gli investimenti iniziali sono importanti e le politiche di innovazione si fondano su interventi di lungo periodo senza soluzione di continuità, sono le grandi imprese a risultare più efficienti. La nazionalizzazione può essere allora uno strumento per accelerare la concentrazione industriale. 
 

B/ Il miraggio della demonopolizzazione.

Un'altra linea di argomentazione frequentemente invocata per giustificare le privatizzazioni è il tema della demonopolizzazione dell'economia. Avendo postulato che la concorrenza costituisce il fondamento stesso dell'efficienza economica, ogni sua possibile limitazione è ovviamente considerata come nefasta. Questo ci porta all'importante questione dei servizi pubblici e dei monopoli naturali. L'attuale tendenza dell'economia mainstream è di caldeggiare la privatizzazione delle imprese che corrispondono a queste situazioni. Il governo russo, in particolare la sua ala più liberista, ha evidentemente ripreso a propria volta questo discorso. Questo approccio trascura però un certo numero di problemi. Il primo è quello della specificità degli input impiegati in queste attività: parliamo di specificità per quel che riguarda il capitale e le competenze se consideriamo che non possono essere reimpiegati in altre attività senza che si abbassi pesantemente il loro valore [12]. Se dunque un'attività richiede input umani e materiali molto specifici, un processo di privatizzazione attraverso la messa all'asta periodica della concessione a favore dell'operatore privato, metodo raccomandato per i servizi pubblici e i monopoli naturali [13], smette di essere un processo concorrenziale. In effetti la società privata che avrà ottenuto la concessione per il primo periodo, avrà determinato una modifica del capitale e delle competenze tale da disporre di un significativo vantaggio competitivo sui suoi futuri concorrenti, a meno che il periodo fra le aste sia breve; ma se così è, l'impresa concessionaria non potrà condurre politiche di sviluppo a lungo termine. Si vede quindi che le asta delle concessioni non consentono una reale concorrenza e non migliorano la situazione rispetto a un operatore pubblico [14].

Un secondo problema consiste nell'incertezza dei costi di investimento e nei tempi di costruzione di certe infrastrutture [15], che può essere sufficiente per giustificare la conservazione di alcuni monopoli e in ogni caso per obbligare ad affrontare la questione della deregolamentazione con una certa prudenza. In effetti, per poter finanziare investimenti importanti, un operatore privato dovrà procedere o a un aumento di capitale o ricorrere a prestiti sul mercato dei capitali. Avrà quindi la tendenza a valutare quanto più precisamente possibile i costi. Se però consideriamo i grandi investimenti, vediamo che siamo in presenza di operazioni uniche e rispetto a cui l'incertezza quanto ai tempi di completamento e ai loro costi, come l'evoluzione di costi relativi ad altri sistemi potenzialmente concorrenziali, sono notevoli: ritroviamo qui il problema della confrontabilità di cui abbiamo già parlato. Possiamo dunque concludere che l'insieme di incertezze relative ai costi reali di investimento, le evoluzioni dei prezzi relativi dovute alla scoperta o maturazione di nuove tecnologie, la lunga durata e la specificità degli investimenti rendono impossibile concludere un contratto completo fra lo Stato e l'eventuale concessionario. In questi casi, la conclusione di un contratto a lungo termine simile alla regolazione di un servizio pubblico risulta preferibile [16]: questo riduce molto l'interesse a una privatizzazione. Un terzo problema deriva dall'impossibilità di misurare l'aumento di ricchezza prodotto dalla fornitura di certi servizi di cui pure è possibile misurare i costi: questa asimmetria nella misurabilità induce a razionarne l'offerta quando è possibile ci si trovi in una situazione di rendimenti crescenti.

La logica della privatizzazione e della deregolamentazione, come vediamo sia nel caso della Russia che in Europa, si basa su ipotesi molto restrittive: input non specifici, una capacità di prevedere tutti i costi e i tempi e infine la possibilità di misurare altrettanto bene sia l'aumento di ricchezza per la società che i costi del servizio. Quando queste ipotesi non sono tutte presenti, la demonopolizzazione e la privatizzazione conducono a situazioni di grave inefficienza. Nel caso delle economie in transizione, i cambiamenti strutturali, l'imperfezione delle strutture finanziarie e i mutamenti dell'economia nel suo complesso non fanno altro che rafforzare gli ostacoli che già naturalmente esistono alla realizzazione di queste ipotesi.

C/ I rischi dell'acquisizione di rendite

Oltre che con gli argomenti puramente economici, le privatizzazioni sono spesso giustificate sulla base di argomenti sociologici e antropologici. Viene supposto qui che una struttura proprietaria pubblica favorisca la comparsa di comportamenti di acquisizione di rendite: la proprietà pubblica fungerebbe da alibi per interessi privati o settoriali che userebbero gli strumenti pubblicistici per distorcere a loro favore una parte della ricchezza nazionale.

Il problema di abuso di proprietà pubblica è senz'altro reale; non è però granché diverso da quello di proprietà privata. Molti esempi mostrano che i dirigenti di imprese private possono avere un comportamento da “percettori di rendita” altrettanto chiaro che se l'impresa fosse nazionalizzata. Se guardiamo alla moltiplicazione avvenuta in Francia di indagini giudiziarie relative a reati come l'abuso di bene sociale o la corruzione possiamo verificare che le imprese private vi sono generosamente presenti. La questione è prima di tutto quella della collusione. Quanto le élite economiche e politiche si mescolano senza controllo pubblico (parlamentare o indiretto attraverso i tribunali), le occasioni di acquisizione di rendite si moltiplicano. D'altra parte è indiscutibile che uno Stato debole con un'amministrazione disorganizzata è sprovvisto dei mezzi per farsi rispettare.

Sarebbe quindi pericoloso ritenere che in questo caso la privatizzazione potrebbe costituire la panacea. Essa non è una soluzione preferibile solo se è dimostrabile che il processo di realizzazione di istituzioni che consentano un controllo reale sulle imprese private si compie più velocemente del processo di restaurazione dello Stato. Queste istituzioni – si tratti di quelle che garantiscono l'uguaglianza rispetto alla concorrenza o all'accesso alle risorse finanziarie a alle reti di commercializzazione, o quelle che consentono di risolvere le controversie secondo la legge e non il caso – implicano comunque la restaurazione dello Stato. Il mercato non produce istituzioni non prima di essere organizzato lui stesso, vale a dire di aver beneficiato di un quadro giuridico e istituzionale che solo lo Stato può fornire. Storicamente, sono gli Stati che hanno consentito lo sviluppo del mercato, non viceversa.

Possiamo allora sostenere che il comportamento del “percettore di rendita” è contrastato più efficacemente da un'identificazione dell'agente con la sua organizzazione, vale a dire attraverso la reintroduzione di una prevedibilità di lungo termine delle ripercussioni del suo comportamento presente sulla sua situazione futura. È senz'altro possibile che in un paese in cui lo Stato è generalmente considerato debole e sottomesso all'arbitrio la privatizzazione costituisca un elemento per creare questa identificazione; il caso è tuttavia molto diverso in altri paesi, in particolare quelli in cui le nozioni di competenze tecniche e professionali sono molto valorizzate nell'amministrazione.

Questo suggerisce allora un altro argomento a favore della privatizzazione: se lo Stato non è democratico e se l'amministrazione pubblica può essere catturata da interessi particolari, allora possiamo attenderci uno sviluppo di situazioni inefficienti [17]. I sistemi dittatoriali sono spesso accompagnati da una forte corruzione, proprio in ragione di una mancanza di controlli sugli agenti pubblici.

D'altro canto, le imprese che restano sotto controllo pubblico devono essere sottoposte a regole di gestione chiare e verificabili. Uno statuto dell'impresa pubblica (come esiste in Francia o in Italia) è indispensabile. La creazione di corti dei conti regionali indipendenti, incaricate di indagare sulle pratiche finanziarie dei funzionari e degli amministratori, è una necessità, così come la possibilità giuridica che queste corti possano trasmettere le eventuali contestazioni alla giustizia.

D/ Gli effetti perversi delle privatizzazioni.

Da quanto detto, possiamo concludere che la privatizzazione non è una panacea e i suoi effetti perversi sono pesantemente sottovalutati quando non del tutto ignorati.

Si dimentica spesso che tutti i massicci trasferimenti patrimoniali danno luogo a significativi effetti irreversibili. Essi dovrebbero quindi essere equi, cioè offrire opportunità a un pubblico più ampio possibile: il contrario di ciò a cui abbiamo assistito in Russia [18]. Le piccole privatizzazioni hanno dato luogo a evidenti collusioni degli organi incaricati delle privatizzazioni con la mafia, riuscendo a far incancrenire completamente il settore della distribuzione. Così, nella primavera del 1994, fattorie nella regione di Tambov non potevano vendere i loro prodotti a Mosca per la semplice ragione che non trovavano dei rivenditori. Questi, sotto controllo delle mafie locali, distribuivano solo prodotti alimentari importati da cui i capi mafia ricavavano una generosa percentuale. E le reti distributive sono un anello fondamentale dello sviluppo sano di un'economia: gran parte del successo dell'economia giapponese si basa sull'organizzazione di queste reti, tanto a livello nazionale che internazionale [19].

Un altro effetto perverso è invece direttamente macroeconomico. Quando si privatizza prima di ristrutturare, è ovvio che saranno le imprese più profittevoli ad essere acquisite per prime; lo Stato si ritrova quindi con le imprese in deficit, cioè quelle zoppicanti, nel momento stesso in cui sta cercando di ridurre il suo stesso deficit [20]. Se procede a liquidazioni su vasta scala, rischia di provocare una nuova depressione economica, il cui peso, sotto forma di sussidi di disoccupazione, ricadrà su di lui. In più, in un'economia che non è quella dei modelli matematici in cui normalmente si postula la perfetta sostituibilità dei prodotti, la messa in liquidazione di imprese non profittevoli può determinare il fallimento di fornitori che invece lo erano. Questa possibilità è stata ammessa dagli autori di un'opera che riassume i diversi problemi legati alla creazione dei mercati nelle economie di transizione:

“Un vasto programma di liquidazioni e licenziamenti è difficile da giustificare da un punto di vista economico. In un'economia già in crisi, e in cui non esiste nessun nuovo settore di attività abbastanza importante e dinamico per ammortizzare lo “choc da liquidazione” e assorbire la disoccupazione indotta, chiusure sistematiche non possono che peggiore la contrazione dell'attività e non sarebbero quindi affatto in grado di aumentare la credibilità delle riforme o ispirare la fiducia nella situazione economica.” [21]

La questione delle privatizzazioni dev'essere spogliata delle illusioni così come del dogmatismo che vi si trova troppo spesso. La questione fondamentale resta quello del tipo di funzionamento dell'impresa che intendiamo favorire e della stabilità dei diritti di proprietà, appartengano questi ad agenti privati o allo Stato. [22] L'obiettivo di sviluppo di un settore privato sarebbe stato avvantaggiato da aiuti sistematici alla creazione di nuove imprese. Questo avrebbe consentito di ricostruire dalle fondamenta un tessuto economico e industriale che resta oggi in Russia molto squilibrato. Molto probabilmente, queste nuove imprese avrebbero promosso lo spirito imprenditoriale, che teoricamente si intendeva sviluppare, più della privatizzazione delle grandi imprese di Stato. Bisogna comunque aggiungere che le PMI sono molto più vulnerabili a una politica di rigore finanziario rispetto a quelle grandi [23]. In effetti in Polonia, la “terapia choc” ha penalizzato molto di più le imprese emergenti che il settore pubblico [24]. Ritroviamo qui le conseguenze degli errori passati dei liberisti. Infine, pare, come ha dimostrato L. Taylor, che si siano sottovalutate le interazioni positive che possono esistere fra un settore di grandi imprese pubbliche e un settore di PMI e piccole medie industrie emergenti [25].

La conservazione di una presenza pubblica nel settore industriale o dei servizi è perfettamente giustificabile nell'ambito di in un'economia di mercato. La dimensione di questo settore non è necessariamente il criterio più significativo della sua efficacia nella realizzazione di una politica industriale attiva. Le dimensioni del settore pubblico, il punto a cui dev'essere sviluppato oppure ridotto, sono le conseguenze delle linee guida e delle priorità della politica industriale e non il contrario.

[1] J.Stiglitz, Wither Socialism?, MIT Press, Cambridge, Mass, 1994.

[2] M. Jensen and W. Meckling, “Theory of the firm: managerial behavior, agency costs and capital structure”, in Journal of Financial Economics , n°3/1976, pp 305-360. E.Fama, “Agency problem and the theory of the firm” in Journal of Political Economy , n°88, 1980.

[3] M. Jensen e W. Meckling, “Theory of the Firm: Managerial Behavior, Agency Costs and Ownership Structure”, op.cit..

[4] A.H. Amsden, J. Kochanowicz e L. Taylor, The Market Meets its Match, op.cit., pp.130-137.

[5] Vedi EBRD, Transition Report 1995, EBRD, Londra, settembre 1995, pp. 131-135.

[6] Su questo punto, W.N.Butos and R.G.Koppl, “Hayekian Expectations: Theory and Empirical Applications”, in Constitutional Political Economy, vol. 4, n°3/1993, e R.G.Koppl, “Animal Spirits” in Journal of Economic Perspective, Vol.5, n°1/1991.

[7] P. Fridenson, “Les organisations, un nouvel objet”, in Les Annales ESC , N°6/1989.

[8] B.Pinto, M.Belka & S.Krajewski, “Transforming State Enterprises in Poland: Microeconomic Evidence on Adjustment”, World Bank, Working paper WPS 1101, Washington, Dc., 1993, Miméo.

[9] A. Dudzinski, “Le secteur public en Pologne après quatre années de transition”, in Revue d’Études Comparatives Est-Ouest, vol.26, n°2/1995, giugno, pp. 85-112.

[10] J.Sapir, “Transformations structurelles dans la région de Tambov”, Rapport de Mission, CEMI-EHESS, Parigi, giugno 1994, Miméo.

[11] C. Johnson, Japan, who governs?, Norton, New York & Londra, 1995.

[12] Questa nozione di input specifici è stata sviluppata in B. Klein, R. Crawford et A. Alchian, “vertical Integration, Appropriable Rents and the Competitive Contracting System”, in Journal of Law and economics, vol. 21, 1978, pp. 297-326. Vedi anche A. Alchian, “Specificity, Specialization and Coalitions” in Journal of economic Theory and Institutions , n°140, 1984, pp. 34-49, e O. Williamson, “Credible Commitments: Using Hostage to Support Exchange”, in American Economic Review, vol.73, n°2, 1983, pp.519-531.

[13] Vedi H. Demsetz, “Why Regulate Utilities”, in Journal of Law and Economics, vol. 11, 1968; O. Williamson, “Franchise Bidding for Natural Monopolies-In General and with Regard to CATV”, in Bell Journal of Economics, vol. 7, n°73, 1976.

[14] Questa in particolare è la tesi difesa da O. Williamson in “The Logic of Economic Organization”, in O.E. Williamson et S.G. Winter, (edits.), The Nature of the Firm. origins, Evolutions and Development, Oxford University Press, Oxford e New York, 1993, p.99. Vedi anche la critica del sistema di concessioni in O. Williamson, “Franchise Bidding for Natural Monopolies-In General and with Regard to CATV”, op.cit..

[15] Il problema delle strutture e complementarità degli investimenti è anche invocata per mettere in dubbio certe deregolamentazioni e privatizzazioni. Vedi: P. Joskow et R. Schmalensee, Markets for Power: An Analysis of Electric Utility Deregulation, MIT Press, Cambridge, Mass., 1983.

[16] P.J. Joskow, “Asset Specificity and the Structure of Vertical Relationships: Empirical Evidence” in O.E. Williamson et S.G. Winter, (edits.), The Nature of the Firm. origins, Evolutions and Development, op.cit., pp. 117-137.

[17] J.Kornaï, The road to a Free Economy – Shifting from a Socialist System: the Example of Hungary, Norton, New York, NY, 1990.

[18] Sulla criminalizzazione dell'economia russa in seguito alle privatizzazioni, “Interview d’Igor Birman par la rédaction du Courrier des pays de l’Est sur la situation en Russie”, in Le Courrier des pays de l’Est, maggio 1994.

[19] M.Y. Yoshino & T.B. Lifson, The Invisible Link – Japan ‘s Shogo Shosha and the Organization of Trade , MIT Press, Cambridge, Mass., 1986.

[20] S.Islam, “Conclusion: Problems of Planning a Market Economy”, in S. Islam & M. Mandelbaum, (edits.), Making Markets – Economic Transformation in Eastern Europe and the Post-Soviet States , Council on Foreign Relations, New York, 1993, p.194.

[21] S.Islam, “Conclusion: Problems of Planning a Market Economy”, op.cit., p.197.

[22] Argomenti sviluppati da G.Yavlinsky & S.Braginsky, “The Inefficiency of Laissez-Faire in Russia: Hysteresis Effects and the Need for Policy-Led Transformation”, in Journal of Comparative Economics , Vol. 19, n°1, agosto 1994

[23] M.Gertler & S.Gilchrist, “Monetary Policy, Business Cycles and the Behavior of Small Manufacturing Firms”, in Quarterly Journal Of Economics, Vol.CIX, n°2/1994, May

[24] Y.Zlotowski, “Politique Monétaire et thérapie de choc en Pologne: les limites de l’expérience 1990-1991″, in Economie Prospective Internationale, n°53, 1° trimestre 1993.

[25] L.Taylor, “The Market Met its Match: Lessons for the Future from the Transition’s Initial Years” in Journal of Comparative Economics , Vol. 19, n°1, agosto 1994.