Verso un'Unione sempre più stretta? Terza e ultima parte

Terza ed ultima parte della approfondita analisi dello storico Perry Anderson sulle istituzioni europee pubblicata sulla London Review of Books, dove si prendono in esame il Parlamento europeo, la Banca centrale e il Consiglio europeo. Mentre il primo è un organo poco importante e privo dei poteri tipici del legislativo, la cui la vera funzione è quella di simulare quella legittimazione democratica che i federalisti ancora sognano in un imprecisato futuro, gli altri due sono i veri depositari del potere. La Banca centrale si può considerare l'istituzione più potente, perché gode di un'assoluta indipendenza ed è capace di prendere decisioni rapide e fortemente impattanti senza dover seguire i tipici procedimenti complicati e macchinosi degli altri organi europei. L'importanza dell'ultima cruciale istiutuzione, il Consiglio europeo, è legata alla transizione da Stato-nazione a Stato-membro, in seguito alla quale i governi nazionali, invece di esprimersi in quanto rappresentanti della sovranità popolare,  privilegiano il coordinamento con gli altri governi dell'Unione, che dagli anni '80 convergono tutti verso le prescrizioni del neoliberismo, e riescono ad indurre il consenso verso le nuove politiche antisociali presentandole come un vincolo esterno e una necessità derivante da questo nuovo modello di comunità. A questo fine giocano un ruolo importante altri due fattori. Il primo è il codice operativo rigorosamente basato sul segreto e sul presunto consenso unanime dei 27, dove in realtà le decisioni sono prese dai paesi dominanti. Il secondo è tutto il repertorio della pubblicità di immagine basato sui valori dei diritti umani, della pace e della solidarietà, che a ben vedere confligge con la realtà e ha anche poca presa sulle popolazioni a cui è rivolta. Questa la conclusione della ricca e dettagliata disamina di Anderson: "la paura dell'ignoto è il tessuto connettivo più importante" di questa Unione.  

Qui la Prima parte, dove si parla della Corte di giustizia, uno tra gli organi più decisivi e meno trasparenti dell'Unione

Qui la Seconda parte, dove si parla della Commissione europea, organo dal poderoso apparato burocratico e decisivo per assicurare l'allineamento degli stati agli obiettivi dell'Unione.

 

di Perry Anderson, London Review of  Books, gennaio 2021

E il Parlamento europeo? Composto ora da 705 deputati, ripartiti tra i 27 stati dell'Unione per ridurre un po' il peso dei paesi più grandi (Germania in particolare), e che fa la spola mensilmente tra Bruxelles e Strasburgo, con le sue aspirazioni a un futuro federalista per l'Europa è stato uno storico alleato della Commissione e della Corte. La Commissione avrebbe voluto diventare ciò che Hallstein si aspettava che fosse, l'esecutivo di governo dell'Europa, e l'Assemblea - è stata ufficialmente designata Parlamento solo negli anni '80 - ha cercato di diventare l’organo legislativo dell'Europa, verso cui questo esecutivo sarebbe stato responsabile: speranze che non si sono concretizzate. Tuttavia, nel tempo il Parlamento ha acquisito una propria infrastruttura burocratica sostanziale – composta attualmente di circa settemila funzionari - e un numero limitato di poteri, di cui i tre più significativi sono il diritto alla "codecisione" con il Consiglio sulla legislazione proposta dalla Commissione; la possibilità di respingere - ma non modificare - il bilancio proposto dalla Commissione; e di rifiutare - ma non eleggere - i commissari scelti dal presidente della Commissione. Non ha il diritto di eleggere un governo, di iniziativa legislativa, di imporre tributi, di decidere il welfare o di determinare una politica estera. In breve, è una parvenza molto riduttiva di parlamento, come comunemente inteso.

Gli elettori ne sono consapevoli e hanno mostrato scarso interesse nel Parlamento. L'affluenza alle elezioni europee è notoriamente scarsa, in calo costante per quattro decenni fino a un punto in cui la sua ripresa a poco più del 50% nel 2018 potrebbe essere salutata come il segno, finalmente, di una solida democrazia europea, se non si stesse ancora dieci punti al di sotto dell’affluenza del 1979, quando si tennero le prime elezioni del genere. E la maggior parte dei cittadini che si prendono la briga di andare alle urne, nemmeno votano sulle questioni europee. Piuttosto, nel votare a favore o contro i partiti in lista, esprimono le loro opinioni sull'operato dei loro governi nazionali. Il risultato è un'assemblea composta da circa duecento partiti eterocliti, che poi si riuniscono in sei o sette gruppi, la cui unità non è profonda - i legami tra i deputati nelle delegazioni nazionali sono spesso più stretti che con i loro affiliati paneuropei. Non può emergere alcuna divisione tra governo e opposizione, perché non c'è un governo da formare o contro il quale opporsi. Lo schema piuttosto è per le grandi coalizioni, come in Germania, che riuniscono unioni di centrodestra e centrosinistra per controllare i procedimenti, ed eleggono tra i loro ranghi i principali responsabili e i presidenti delle commissioni più importanti dell'assemblea, con un apporto variabile da parte dei liberali e dei verdi.  La differenza politica tra le due principali coalizioni, in generale abbastanza sbiadita a livello nazionale, diventa quasi del tutto invisibile nelle successive ricombinazioni che avvengono a Bruxelles e Strasburgo.

Come ci si potrebbe aspettare, in questo organismo enorme, eterogeneo, in gran parte cerimoniale, i deputati hanno poco interesse a partecipare realmente a ciò che accade. La presenza media è di circa il 45 per cento. Praticamente tutto il lavoro è distaccato nelle commissioni, dove a porte chiuse si svolgono i misteri del 'trilogo': cioè i rappresentanti del Parlamento si consultano con i rappresentanti del Consiglio dei ministri e della Commissione su quali proposte legislative di iniziativa della Commissione, di solito autorizzate dagli Stati membri e dai loro rappresentanti permanenti a Bruxelles, possono essere accettate per la trasmissione al voto in aula - le discussioni ruotano principalmente attorno a questioni di procedura piuttosto che di sostanza. Come osserva Christopher Bickerton, "tra il 2009 e il 2013, l'81% delle proposte è stata approvata in prima lettura tramite il metodo del trilogo. Solo il 3 per cento ha raggiunto la terza lettura, che è il luogo in cui i testi vengono discussi nelle sessioni plenarie del Parlamento”. Questa è l'alchimia della codecisione.

Nel 2014, quando l'affluenza alle urne era appena del 42,5 per cento, il Parlamento ha lanciato una campagna con ampio sostegno mediatico per trasformare le elezioni in un esercizio paneuropeo di volontà democratica: ciascuno dei gruppi politici avrebbe nominato un candidato alla presidenza della Commissione - dal punto di vista legale per concessione del Consiglio - e il gruppo che avesse ottenuto il maggior numero di seggi, dotato del sostegno del Parlamento, avrebbe elevato quindi il suo Spitzenkandidat alla presidenza della Commissione, come qualsiasi altra assemblea legislativa avrebbe potuto votare un governo in carica. Il centro-destra ha ottenuto la maggior parte dei voti; il suo candidato era Jean-Claude Juncker. Dopo un certo tergiversare, la Merkel ha convinto il Consiglio ad accettarlo e Juncker è diventato presidente della Commissione, forte di circa il 10 per cento dell'elettorato europeo. Se non ci fosse riuscita, ha dichiarato Habermas alla Frankfurter Allgemeine Zeitung, sarebbe stato "un proiettile al cuore del progetto europeo". Cinque anni dopo Macron ha puntato i piedi e il prossimo presidente è stato scelto secondo le regole dal Consiglio, ignorando lo sfortunato Spitzenkandidat. Indignato per questo rifiuto alle sue pretese, si è parlato di ribellione in Parlamento, che pur non avendo il diritto di selezionare, può respingere un presidente della Commissione. Ma questo non avrebbe provocato una crisi del progetto europeo? La terrificante prospettiva di un aperto disaccordo tra le sue istituzioni ha placato abbastanza gli spiriti da consentire a Ursula von der Leyen di entrare in carica.

La funzione del Parlamento europeo, che non aggrega né canalizza i desideri degli elettori, dai quali una volta chiuse le urne si distacca completamente, è, come ha affermato lo studioso italiano Stefano Bartolini, "un consolidamento delle élite". Cioè, un processo in cui le parti colludono tra loro per offrire l'apparenza di un'assemblea democratica, dietro la quale si sono comodamente trincerate le consorterie oligarchiche. Le quali sarebbero ben felici di ottenere più poteri, ma non hanno alcun interesse a cederne alcuno a coloro che, solo nominalmente, rappresentano. L'ampiezza del divario tra l'istituzione e le popolazioni sottostanti si può giudicare dalle rare occasioni in cui queste ultime hanno potuto far sentire direttamente la propria voce. Nei Paesi Bassi, l'affluenza alle elezioni europee del 2004 è stata solo del 39%. Un anno dopo l’affluenza ha raggiunto il 63% in occasione del referendum sul progetto di Trattato costituzionale - che, sebbene sostenuto dall'80% della delegazione olandese a Strasburgo / Bruxelles, è stato respinto dal 62% degli elettori olandesi. Il Parlamento non è quello che sembra, ed è la componente meno significativa dell'Unione. Vuol dire che è poco più di una decantata foglia di fico? Non proprio. Le apparenze contano e, a suo modo, il Parlamento svolge un ruolo costruttivo per l'Unione in quanto offre una sorta di legittimazione, come richiesto da qualsiasi ordine liberale che si rispetti. Per quanto limitato possa essere il coinvolgimento dei cittadini, i sondaggi paneuropei sincronizzati sono meglio di niente, e i loro beneficiari possono continuare a sperare che un giorno nascerà un vero e vitale sistema politico federale.

Di tutt'altro ordine politico è la Banca centrale europea, creata per gestire la moneta unica entrata in vigore nel 1999. Oggi è una delle più potenti istituzioni dell'UE, qualcuno direbbe la più potente. Con sede a Francoforte, il suo consiglio direttivo è composto dai capi delle banche centrali dei paesi della zona euro e dai sei membri del consiglio esecutivo, che si riuniscono ogni due settimane. I suoi procedimenti, a differenza di quelli della Fed o della Banca d'Inghilterra, ma in linea con quelli della Corte di giustizia europea, sono segreti. Occasionalmente, a differenza della Corte di giustizia, un membro può dimettersi, ma le sue decisioni sono formalmente unanimi. Nessun dissenso viene mai reso pubblico. Il Trattato di Maastricht ha conferito l'indipendenza assoluta alla banca, che opera senza nessuno dei contrappesi - Congresso, Casa Bianca, Tesoro - che circondano la Fed, inserendola in un contesto politico in cui è pubblicamente responsabile. A differenza di qualsiasi altra banca centrale, l'indipendenza della BCE non è solo statutaria, non ha regole o finalità che possono essere modificate con decisione parlamentare: è soggetta solo alla revisione dei trattati. A differenza della Commissione, del Parlamento, della Corte di giustizia o persino del Consiglio, i suoi procedimenti non sono complicati e macchinosi. Può agire con una velocità e un impatto che nessun'altra istituzione dell'UE può eguagliare.

Maastricht ha dato alla BCE un unico obiettivo. Laddove la Fed è incaricata dal Congresso di garantire la massima occupazione e la stabilità dei prezzi, l'unica responsabilità della BCE era quella di garantire la stabilità monetaria in quella che sarebbe diventata l'Eurozona. Fin dall'inizio, come gli economisti sapevano e non pochi avevano sottolineato, le economie che avrebbero dovuto adottare l'euro, molto diverse per dimensioni, composizione e livello di sviluppo, non soddisfacevano in alcun modo i criteri di un’ ''area valutaria ottimale" come definita dall'economista Robert Mundell e altri. Anzi il contrario. Ma questo non ha scoraggiato la Commissione Delors che ha guidato il progetto, poiché i suoi obiettivi erano politici piuttosto che economici: in parte vincolare una Germania riunificata all'interno della Comunità, ma più in generale creare una moneta che legasse gli stati che l’avessero adottata così strettamente insieme, che sarebbero poi stati obbligati a far seguire all'unione monetaria l'unione politica. Come obiettivo esplicito, era troppo per Maastricht, dove le speranze federaliste erano state deluse dalla contrattazione intergovernativa di tipo tradizionale. Tuttavia, il trattato creò un'Unione economica e monetaria europea, e i politici lì riuniti che hanno firmato il documento generalmente hanno dato poca attenzione a quali avrebbero potuto essere le sue conseguenze, una volta che non sarebbero più stati in carica. La porta di un'unione politica non venne aperta; né fu preclusa.

La separazione tra mezzi e fini si fece presto sentire. Wim Duisenberg, il rude banchiere olandese che divenne il primo presidente della BCE, si vantava di essere un deciso campione dell'ortodossia finanziaria, secondo le migliori idee anglosassoni. Eppure era felicissimo quando la Grecia, dopo aver adeguatamente preparato i suoi libri, prontamente adottò l'euro. Le sue ragioni non erano economiche, ma politiche. Sebbene la moneta unica non fosse, per chi la amministrava, una semplice scorciatoia per il federalismo, essa era - come avrebbe detto Giandomenico Majone, pensatore più fedele ai principi classici - un "progetto di prestigio" volto a elevare il profilo dell’UE nel mondo. Un decennio dopo, l'Eurozona avrebbe pagato per questa vanità. Jean-Claude Trichet, il francese che successivamente prese il timone di Francoforte, era una figura più morbida, ma altrettanto cieca. La sua risposta alla crisi finanziaria globale è stata prociclica: aumentare i tassi di interesse per costringere i governi a tagliare la spesa pubblica, imponendo l'austerità come cura per il crollo. Il suo successore, Mario Draghi, è stato ampiamente celebrato per aver invertito la rotta, iniettando denaro nelle economie della zona euro con l'acquisto di titoli di stato e una generosa dose di altre forme di liquidità. In effetti, tra i due c'era molto più in comune di quanto generalmente si creda. Draghi, responsabile di un vasto programma di privatizzazioni in Italia, era più apertamente neoliberista, e dalle pagine del Wall Street Journal aveva dichiarato obsoleto il contratto sociale europeo. Ma nell'agosto 2011, i due scrissero insieme una lettera segreta a Berlusconi, allora primo ministro italiano, chiedendo che ricorresse a un meccanismo di emergenza da Guerra Fredda per tagliare le pensioni e altre spese pubbliche - una violazione senza precedenti del mandato della banca. Tre mesi dopo Berlusconi non c'era più. Da parte sua, Trichet, alla fine del suo mandato, era arrivato a ricorrere a meccanismi di elusione del divieto, posto dal Trattato di Maastricht, di acquisto di titoli del debito pubblico da parte della banca. Lodando il suo capo, l'ex direttore generale alla Ricerca della BCE, Lucrezia Reichlin, ha detto al Financial Times nel febbraio 2012: "L'intero concetto di aggirare le regole europee e fare QE senza chiamarlo QE, è stato estremamente intelligente".

Cinque mesi dopo, Draghi annunciava al pubblico della City: "Nell'ambito del nostro mandato, la BCE è pronta a fare tutto il necessario (what ever it takes) per preservare l'euro" Dopo essersi vantato della superiorità della performance economica della zona euro rispetto a quella di Stati Uniti e Giappone (quest'ultimo ritenuto meno "socialmente coeso" rispetto all'Unione, dove metà dei giovani di Italia, Spagna e Grecia erano disoccupati), concludeva chiarendo quale fosse in definitiva la posta in gioco della crisi. Nessuno dovrebbe "sottovalutare la quantità di capitale politico investito nell'euro". Ed era per salvaguardarlo che sarebbe stata necessaria l'ultima ratio regis del momento: "operazioni mirate di rifinanziamento a più lungo termine", "transazioni monetarie definitive" e tutto il resto, ovvero modi intelligenti per aggirare le regole europee, restando "nell'ambito del mandato" della banca, e ciò in palese violazione degli articoli 123 e 125 del Trattato di Lisbona. A tempo debito, la legalità di questi interventi sarebbe stata contestata dinanzi alla Corte di giustizia. Ma così come non ha avuto alcun problema nel reinterpretare il Trattato di Roma per arrogarsi dei poteri di cui non si trova traccia nel documento firmato dai Sei, così la Corte di giustizia non ne ha avuto nessuno nel decidere che Lisbona intendeva il contrario di ciò che era scritto. Poiché ora non si trattava di leggere in un trattato ciò che non conteneva, ma di eliminare da un trattato ciò che conteneva; le contorsioni richieste erano, nelle parole di Horsley, "erculee". La commedia dei giudici che spiegano solennemente che l'assistenza finanziaria nell'ambito del meccanismo europeo di stabilità costituiva un atto di politica economica, non monetaria, ed era quindi perfettamente in regola, mentre le transazioni monetarie definitive erano uno strumento di politica monetaria, non economica, e quindi erano anch’esse perfettamente in regola, richiede la penna mordace di un Jonathan Swift.   Che cosa significava effettivamente la "clausola di non salvataggio" dell'articolo 125? Quei salvataggi andavano bene, fintanto che servivano "l'obiettivo più alto" di preservare l'euro. O, con le parole di van Middelaar, infrangere le regole significava essere fedeli al contratto.

In Germania i tentativi successivi, nel 1974, 1986, 1993 e 2009, di contestare la validità delle normative o dei trattati della Comunità dinanzi alla Corte costituzionale del paese hanno tutti prodotto lo stesso risultato. I giudici di Karlsruhe hanno dichiarato che la Grundgesetz tedesca - la Legge fondamentale - non può essere ignorata dalla Corte europea, ma poiché nessuna violazione del genere si è "finora" o "ancora" verificata, il caso non sussiste. L'anno scorso è stata chiamata ancora una volta, questa volta a pronunciarsi sulla legalità della benedizione data dalla Corte di giustizia europea al programma di acquisto di obbligazioni della BCE. Ancora una volta ha rifiutato di affermarne l’illegalità, pur osservando che la proporzionalità dei suoi effetti non era stata adeguatamente valutata e incaricando il governo tedesco e la Bundesbank di condurre tale valutazione e garantire un'adeguata proporzionalità. Negli Euromedia c’è stata la rivolta. Il Financial Times era furioso. "Il tribunale tedesco ha piazzato una bomba sotto l'ordinamento giuridico dell'UE", ha gridato Martin Sandbu. La corte ha "lanciato un missile legale al cuore dell'UE. Il suo giudizio è straordinario. È un attacco alle basi dell’economia, all'integrità della banca centrale, alla sua indipendenza e all'ordinamento giuridico dell'UE ", ha tuonato Martin Wolf. "Gli storici del futuro potrebbero segnare questo come il punto di svolta decisivo nella storia dell'Europa, verso la disintegrazione". La Bundesverfassungsgericht, la Corte federale tedesca, è un corpo per lo più sdentato, come indicano le sue sentenze diligentemente sospese. Meglio conosciuto per aver ribaltato docilmente la Legge fondamentale tedesca per consentire a Schröder e Merkel nel 2005 di organizzare un'elezione incostituzionale prima che fossero fissate le elezioni, si prende cura di evitare gravi offese ai detentori del potere. È improbabile che Berlino e Francoforte abbiano molte difficoltà a rimettere a dormire Karlsruhe.

“Fatta la legge, trovato l'inganno” è un proverbio italiano di saggezza popolare. L'adagio implica che coloro che fanno la legge e quelli che la ingannano non siano gli stessi. Ciò che distingue l'Unione è che le due parti coincidono. Nelle mani della Corte europea e del coro dei suoi ammiratori, il termine stato di diritto è giunto a significare, più o meno, un malgoverno di avvocati che non si fermeranno davanti a nulla per piegare i testi a loro piacimento, a scapito delle normali interpretazioni secondo un principio di giustizia. Ma che importa, se si soddisfano bisogni più elevati - la sopravvivenza di un'unione monetaria da cui dipendono mercato del lavoro, tasse, trasferimenti e prosperità per tutti? Ma, come più di uno scrittore ha risposto, banchieri e giudici sono le autorità più competenti per determinare quali dovrebbero essere le pensioni o gli stipendi? Certamente, in queste faccende fanno abbastanza bene, per quanto li riguarda. Ma la loro è la qualifica più appropriata? Il motto di Fritz Scharpf è valido: nell'UE sono proprio quelle istituzioni che hanno il maggiore impatto sulla vita quotidiana della maggior parte delle persone che sono tenute più lontane dalla responsabilità democratica - la Corte di giustizia europea, la Banca centrale europea, la Commissione europea.

La meno lontana è l'ultima delle istituzioni dell'Unione, il Consiglio europeo, poiché comprende capi di governo che godono di maggioranze in parlamenti autentici, frutto di elezioni significative. In quanto tale, è diventata la massima autorità dell'Unione. Il “Passaggio all’Europa” di Van Middelaar è in gran parte la storia dell’ascesa del Consiglio a questa posizione, e la sua affermazione secondo cui il Consiglio è ora il principale motore dell'integrazione europea è giustificata. Quello che non fa è guardare oltre le apparenze. Che tipo di veicolo sta avanzando? Questo è l'argomento del più fondamentale di tutti i lavori sull'UE dell'ultimo decennio, “L'integrazione europea” di Christopher Bickerton, il cui titolo anodino, condiviso con dozzine di altri libri, nasconde la sua particolarità, che si manifesta nel sottotitolo: “Dagli Stati nazionali agli Stati membri”. Tutti hanno un'idea di cosa sia uno Stato-nazione e molti sanno che 27 paesi (con l'uscita del Regno Unito) sono Stati membri dell'Unione europea. Qual è la differenza concettuale tra i due? La definizione di Bickerton è succinta. "Il concetto di Stato membro esprime un cambiamento fondamentale nella struttura politica dello Stato, con legami orizzontali tra gli esecutivi nazionali che hanno la precedenza sui legami verticali tra i governi e le loro società." Questo sviluppo lo ha colpito per la prima volta, spiega, al momento del referendum irlandese sul trattato di Lisbona. “Quando è stato annunciato il risultato del No, i membri del governo irlandese hanno espresso un misto di sorpresa e imbarazzo: sorpresa perché non avevano familiarità con i sentimenti prevalenti all'interno della propria popolazione e imbarazzo perché il voto comprometteva molte delle promesse che avevano fatto ai loro pari nelle precedenti riunioni a Bruxelles"(La descrizione è un eufemismo. Avvistato quella sera fuori da un pub a Dublino, Brian Lenihan, all'epoca ministro delle finanze, era bianco come un lenzuolo).

Come è avvenuta la transizione da Stato-nazione a Stato membro? Dopo la seconda guerra mondiale - qui Bickerton segue Alan Milward e John Ruggie - in Europa occidentale è stato raggiunto un compromesso di classe tra capitale e lavoro, che ha assunto la forma organizzativa di uno stato corporativo impegnato per la piena occupazione, una serie di servizi di welfare e di trasferimenti. Basato su una crescita economica costante, il consenso ideologico di questo periodo presumeva un forte coinvolgimento del governo nella vita economica e assicurava un tenore di vita popolare in aumento. Eppure, allo stesso tempo, "un contratto sociale più egualitario e redistributivo" rispetto agli anni prebellici "ha coinciso con un restringimento dello spettro politico": l’abbandono delle posizioni radicali da parte della sinistra presagiva una più ampia depoliticizzazione e una mancanza di sperimentazione politica che hanno portato al predominio dei partiti di centro. La generale crisi economica degli anni '70 ha visto il dissolvimento di questo compromesso di classe, con una crescita rallentata, l’aumento delle agitazioni sindacali e le idee Keynesiane soppiantate dalle dottrine Hayekiane e dalla Scuola delle scelte pubbliche, indifferenti al contratto sociale. Per un certo periodo, i governi hanno continuato a provare le solite ricette, ma all'inizio degli anni '80 era arrivato il neoliberismo, introdotto dalla Thatcher, seguita dall'inversione di marcia di Mitterrand e dalla repressione degli scioperi danesi, belgi e britannici. Liberati dalle pressioni del lavoro organizzato, i governi iniziarono a convergere verso la deregolamentazione e le privatizzazioni, per aprire i mercati all'innovazione e alla concorrenza, secondo le prescrizioni del nuovo periodo. L'Atto Unico Europeo del 1985 ne ha segnato il recepimento a livello comunitario.

Il rilancio della dinamica dell'integrazione sotto Delors fu quindi il risultato di un modello di cambiamento politico interno in cui le priorità politiche erano diventate le riduzioni fiscali, la repressione salariale e il ritorno alle ortodossie finanziarie di stampo classico. Continuare a ottenere il consenso degli elettori a questa linea non è mai stato facile, ma con l'approfondirsi dei processi di integrazione, che comportano un coordinamento ministeriale sempre più stretto oltre frontiera, i governi avrebbero potuto presentare le misure impopolari come necessità derivanti dalla costituzione della Comunità. Dai tempi di Montesquieu e Madison in poi, il costituzionalismo implicava l'idea di un'autolimitazione della volontà politica allo scopo di salvaguardare le libertà individuali: un insieme di vincoli interni - divisione dei poteri, pesi e contrappesi – volti ad assicurare la nazione contro la tirannia, sia da parte dei monarchi che da parte della massa. Il formato liberale standard dello Stato-nazione si era così consolidato nel corso del tempo. Con l'avvento della Comunità europea, una volta che la Corte di giustizia è riuscita a darle, praticamente se non formalmente, un valore costituzionale, gli stati membri hanno accettato una serie di vincoli esterni di forma radicalmente diversa. "Il soggetto attivo, vale a dire i popoli, non gestiscono il potere normativo", scrive Bickerton:

“Piuttosto, i governi nazionali si impegnano a limitare i loro propri poteri al fine di contenere il potere politico delle popolazioni nazionali. Invece di esprimere sé stessi in quanto potere costituente attraverso questa architettura costituzionale, i governi nazionali cercano di limitare il potere popolare vincolandosi ad un insieme esterno di regole, procedure e norme. L’esercizio della sovranità popolare all’interno del paese, che serve a unire stato e società, è sostituito da vincoli esterni al potere nazionale intesi come un modo per separare la volontà popolare dal processo di decisione politica.”

Quando la Guerra Fredda finì, nel 1990, i dirigenti europei avevano consolidato la transizione da stato-nazione a stato-membro. Con Maastricht e la proclamazione dell'unione monetaria, i vincoli che ciò comportava aumentarono naturalmente, così come la loro convenienza per i governi che cercavano di imporre normative neoliberiste di un tipo o dell'altro ai loro cittadini. Nel 1992-93 Giuliano Amato ha attuato una "correzione fiscale" - cioè un pacchetto di austerità - pari a non meno del 6 per cento del PIL italiano in nome del vincolo esterno imposto dall'Unione. Quando la moneta unica, lungi dal portare una rinnovata crescita e prosperità, ha fatto precipitare l'Italia in una prolungata stagnazione e recessione e l'intera zona euro in crisi, la risposta non è stata quella di allentare le regole di appartenenza, ma di irrigidirle ulteriormente, con la spettacolare costrizione della sovranità popolare sancita nel Fiscal Compact del 2012. In questo trattato, i vincoli esterni dell'Unione furono scritti per la prima volta, per volere tedesco, all’interno delle Costituzioni degli Stati membri e i loro bilanci annuali, considerati tradizionalmente il cuore della politica interna, divennero oggetto di sorveglianza e direzione da parte di inviati di Bruxelles.

Sebbene l'attrito sia raramente assente da tali visite, la disciplina che esse rappresentano è stata per la maggior parte accettata come parte dell'ordine naturale delle cose. 'Per gli Stati membri', scrive Bickerton, 'l'Eurozona non è solo un'unione monetaria, ma anche un sistema collettivo per l'elaborazione di politiche macroeconomiche coordinate a cui appartengono tutti e che per molti versi è alle fondamenta delle loro identità e interessi come Stati membri." Non da ultimo proteggendo gli inviati di Bruxelles dall'intrusione di potenziali proteste, poiché le conclusioni dei comitati di esperti - ratificate in conclavi ministeriali, annunciate dai capi di governo e presentate ai cittadini in patria come fatto compiuto - diventano la norma. In questo processo, ciò che contraddistingue l'UE come struttura politica a sé, diversa dalle altre, è la presunzione di consenso e i protocolli che ne derivano, che formano il suo codice operativo. A Bruxelles, gli emissari delle diverse nazioni si confrontano su questioni riguardanti i loro settori specialistici, sviluppando uno spirito di corpo e un'identificazione professionale con il lato tecnico delle loro discussioni, in un sistema progettato per escludere l'imprevedibilità del dibattito pubblico o del disaccordo politico. Lo stesso schema vale più in alto, poiché le decisioni vengono passate al Consiglio dei ministri nella sezione di competenza e, ove richiesto, fino allo stesso Consiglio europeo, dove il risultato è consacrato con fotografie di circostanza e comunicati all’unanimità. L'imperativo del consenso è tutto. "Questo spiega perché il processo decisionale dell'UE è così riservato e manca di ciò che è considerato elementare nella vita politica a livello nazionale", dove il conflitto è aperto e normale, osserva Bickerton.

Strutturalmente, egli giudica lo Stato-membro una forma sociale 'fragile e contraddittoria', allo stesso tempo potente nell'immunizzare i governi nazionali contro le pressioni sociali interne, e debole perché priva di radici lontanamente paragonabili ai legami verticali tra governi e popolazioni dello Stato-nazione classico. La forma di politica nazionale a cui dà origine, spesso mantenuta per contrapporre una tecnocrazia dominante a un populismo di opposizione, tende piuttosto a una combinazione maligna dei due, con i leader che mescolano una posizione populista sull'immigrazione con un approccio tecnocratico all'economia, come Sarkozy, o atteggiamenti come quello di Blair, manager pragmatico vicino ai sentimenti della gente comune; Macron offre l'ultima versione della miscela. La superficialità dell'attaccamento delle élite ai cittadini che rappresentano rafforza inevitabilmente il loro senso di solidarietà reciproca nel club dei leader dell’Unione, dove si riuniscono ogni due mesi circa. Ma la appartenenza offerta dal club non è, come dice Bickerton, un rifugio stabile. Visto storicamente, lo Stato-membro è una "forma di stato solida ma vuota".

Istituzionalmente, tuttavia, si è andata riempiendo. Dal 2017, il Consiglio europeo possiede per le sue sessioni bimestrali una nuova sede a Bruxelles, satura di simboli - la forma di lanterna per il bagliore caldo irradiato dalle sue deliberazioni, la policroma degli allestimenti per la diversità dei popoli da esse illuminati - dove si riuniscono i capi di stato e di governo, più i presidenti della Commissione e del Consiglio stesso. A turno sono affiancati dall'Eurogruppo dei ministri delle finanze dell'Eurozona, che si riunisce mensilmente, e il cui presidente può anche partecipare al Consiglio su invito, come anche dall'Alto Rappresentante degli Affari esteri e della sicurezza (notevolmente meno importante) dell'Unione. Sebbene sia la suprema autorità politica dell'Unione, il Consiglio europeo in sé non legifera: le leggi sono questioni di ordine inferiore che si svolgono nelle trattative dei triloghi sottostanti. La competenza del Consiglio europeo sono le grandi decisioni dell'Unione: essenzialmente, la gestione delle crisi, la revisione dei trattati e la politica estera. Cioè, problemi economici urgenti e di "sicurezza" (cioè rifugiati); questioni costituzionali (la parola è bandita dal Trattato di Lisbona, ma il fatto resta); rapporti con le altre potenze (e la periferia dell'UE, dove pende l'allargamento nei Balcani). È qui che sorgono gli "allarmi" che invitano alle coraggiose "decisioni" dei racconti dell'Unione di van Middelaar. Esempi notevoli: gestione della delinquenza greca; utilizzare la venalità turca; replicare al rigetto del progetto di Costituzione con una revisione dello stesso a Lisbona; punire la Russia per l'annessione; e la Gran Bretagna per la diserzione.

In linea di principio, l'anello debole nella competenza del Consiglio è l’economia, poiché non ha autorità sulla BCE, la cui indipendenza è assoluta e il cui potere sulle economie dell'Unione è senza rivali. In pratica, l'Eurogruppo fornisce un collegamento informale, in quanto un rappresentante della banca è presente alle sue riunioni, ancora più riservate di quelle del Consiglio stesso, anche perché la presenza alle stesse della banca, in deroga alla sua indipendenza, richiede un velo di discrezione. Per formazione e visione, i ministri delle finanze tendono ad avere idee simili, come ha scoperto Varoufakis nel suo breve periodo con l'Eurogruppo. I disaccordi sono più frequenti in seno al Consiglio. Prima delle sue riunioni, i partecipanti possono manifestare posizioni controverse, mentre durante e dopo di esse, le fughe di notizie - solitamente voci confuse a uso e consumo dei media - riporteranno scontri di opinione, vincitori e vinti nelle discussioni, a piacere dei leaker. Ma i procedimenti stessi rimangono nascosti al pubblico e si risolvono in decisioni che sono praticamente sempre annunciate all’unanimità, in linea con la prassi comune a tutte le istituzioni dell'UE.

Nel caso del Consiglio, la posta in gioco in tali dimostrazioni di unanimità è molto di più che non la generica omertà della classe politica europea. Perché la verità che ci sta dietro è scomodamente in contrasto con la formalità della sua composizione, in cui tutti gli Stati membri sono tecnicamente uguali e possono bloccare decisioni in conflitto con quelli che ritengono essere interessi nazionali vitali. La realtà, ovviamente, è che con le grandi disparità tra i paesi, che variano nella popolazione da ottanta milioni a mezzo milione, sono due stati - Germania e Francia - quelli che guidano de facto il procedimento, in ragione delle loro dimensioni e del loro potere. Nella coppia, erede del trattato che De Gaulle firmò con Adenauer, la Germania è ora la più forte e la più grande economicamente. Ma sebbene questo vantaggio la renda primus inter pares, il suo margine di superiorità e il suo peso relativo all'interno della zona euro nel suo insieme sono troppo limitati per conferirgli l'egemonia che i suoi teorici più audaci le rivendicano. La Francia resta militarmente più forte e diplomaticamente più esperta, e nel rapporto ciascuno dipende dall'altro in egual misura. Dal momento che non sono sempre d'accordo, e in tanti casi non sempre possono insistere, non tutte le decisioni del Consiglio sono una traduzione della loro volontà. Semplicemente, senza bisogno di alcun accenno di veto, nessuna proposta che non sia di loro gradimento ha la minima possibilità di passare, mentre qualsiasi proposta dietro la quale si uniscono con forza congiunta può essere diversamente modulata, ma non sarà contrastata dalle altre due dozzine di paesi del Consiglio. Il Trattato di Maastricht è stato il frutto di un patto tra Mitterrand e Kohl; il Trattato di Lisbona, tra Merkel e Sarkozy; l'attuale Pacchetto Covid, tra Macron e Merkel. In tutti i casi l'iniziativa è arrivata, inarrestabile, da Berlino e Parigi. In tutti i casi, dei dettagli sono stati modificati per adattarsi agli stati minori, senza che l’orientamento venisse alterato.

L'unica occasione in cui una proposta importante su cui Germania e Francia insistevano ha incontrato un'opposizione intransigente, il Fiscal Compact su cui la Gran Bretagna ha posto il veto  nel 2011, ha messo in luce la realtà della struttura del potere in Europa. Senza indugio, Berlino e Parigi hanno semplicemente aggirato il Consiglio con uno strumento internazionale al di fuori del quadro giuridico dell'UE, il Trattato di stabilità, coordinamento e governance, a cui tutti gli altri Stati membri hanno debitamente aderito. L'effetto è stato esattamente lo stesso. Cameron è stato lasciato a lamentarsi del fatto che Merkel e Hollande non si erano nemmeno preoccupati di rispettare le apparenze, mettendo insieme questo accordo nei locali dell'Unione a Bruxelles. La lezione è chiara. Se i due egemoni europei dovessero incontrare - post-Brexit - un'ostinazione simile in una questione a cui attribuiscono importanza, possono rispondere con un trattato internazionale bilaterale (o multilaterale), aggirando l'ostacolo allo stesso modo. Non è una coincidenza che Jean-Claude Piris abbia concluso il suo libro del 2012, Il futuro dell'Europa, sottolineando quanto possa essere conveniente e fruttuoso il ricorso a tali trattati "aggiuntivi". Allo stato attuale, tuttavia, con la Gran Bretagna fuori gioco, non c'è molto bisogno del dispositivo. Un fatto particolare da solo è sufficiente per chiarire le prospettive e il potere del duo franco-tedesco. Ci sono stati tre presidenti del Consiglio europeo da quando l'ufficio è stato creato nel 2010. Di questi, due sono stati belgi, un paese con poco più del 2% della popolazione dell'Unione. Perché? Perché si può fare affidamento sui politici poco appariscenti di uno stato debole, opportunamente situato tra Francia e Germania, per non ostacolare nessuno dei due, ma per facilitare le buone intenzioni di entrambi.

È stato spesso osservato che l'organizzazione istituzionale dell'UE è un sistema politico sui generis, una costruzione che è più facile definire negativamente che positivamente. Non è, come è abbastanza ovvio, una democrazia parlamentare, per la mancanza di divisione tra governo e opposizione, di competizione tra i partiti per le cariche o responsabilità nei confronti degli elettori. Non c'è nemmeno separazione tra potere esecutivo e legislativo, sulla falsariga americana; né un collegamento tra loro, secondo il modello britannico o continentale, in cui l’esecutivo è investito da un organo legislativo eletto verso cui rimane responsabile. Piuttosto è il contrario: un esecutivo non eletto detiene il monopolio dell'iniziativa legislativa, mentre il potere giudiziario, investito di un'indipendenza non soggetta ad alcuna verifica o controllo costituzionale, emette decisioni che sono effettivamente insindacabili, che siano conformi o meno ai trattati su cui nominalmente si basano. La regola dei procedimenti dell'Unione - che siano presieduti da giudici, banchieri, burocrati, deputati o primi ministri – è, ove possibile, il segreto, e il loro esito, l'unanimità.

Nelle parole di Majone, il suo critico liberale più perspicace, il mondo in cui vive l'Unione è un mondo in cui "il linguaggio della politica democratica è in gran parte incomprensibile". Unico nella storia costituzionale moderna, egli osserva, "il modello non è Atene, ma Sparta, dove l'assemblea popolare votava sì o no alle proposte avanzate dal Consiglio degli anziani, ma non aveva il diritto di proporre misure per conto proprio". La cultura politica delle élite dell’Unione assomiglia a quella della Restaurazione europea e degli eventi successivi, prima delle riforme sul diritto di voto del XIX secolo, "quando la politica era considerata un monopolio virtuale di gabinetti, diplomatici e alti burocrati". L'habitus mentale e istituzionale dell'Europa del vecchio regime è ancora vivo nel "sistema di governo presunto postmoderno dell'UE". In sostanza, l'ordine dell'Unione è quello di un'oligarchia.

Da un orizzonte storico si potrebbe rispondere, sì, ma la Restaurazione ha portato in Europa la pace, che è durata per quarant'anni, se non un secolo se la si vede in maniera più ampia. L'integrazione europea, per quanto antidemocratica nella struttura, non ha ottenuto lo stesso risultato per tre quarti di secolo, dopo le terribili guerre intestine del 1914 e del 1939? Nel credo ufficiale dell'UE, probabilmente nessun'altra affermazione viene ripetuta con tanta insistenza, e i movimenti che mettono in discussione l'Unione sono spesso attaccati come portatori del bacillo di guerre future. La verità, naturalmente, è che dopo il 1945 non c'è mai stato alcun rischio di un altro scoppio di ostilità tra Germania e Francia, o qualsiasi altro dei paesi dell'Europa occidentale, perché la Guerra Fredda ha reso l'intera regione un protettorato americano. La NATO, non la CEE, ha posto fine ai conflitti militari del passato. Come una volta disse causticamente Albert Hirschman: "la Comunità europea è arrivata un po' in ritardo nella storia per la sua missione solennemente proclamata, di evitare ulteriori guerre tra le principali nazioni dell'Europa occidentale." Beneficiaria della Pax Americana piuttosto che sua progenitrice, l'Unione ha affrontato la sua prima vera prova come custode della pace in Europa dopo la guerra fredda. Ed è fallita miseramente, non prevenendo, ma alimentando, la guerra nei Balcani, poiché la Germania appoggiava la secessione slovena dalla Jugoslavia, miccia che ha innescato i successivi conflitti omicidi che l'UE, trascinata sulla scia di Helmut Kohl, si è dimostrata incapace di moderare o far cessare. Ancora una volta non è stata Bruxelles, ma Washington a decidere definitivamente il destino della regione. Anche l'allargamento dell'Unione agli ex paesi del Patto di Varsavia, suo principale traguardo storico, ha seguito le orme degli Stati Uniti, con la loro inclusione nella Nato prima del loro ingresso nell'UE.

I diritti umani sono un altro punto d'onore nel repertorio delle pubbliche relazioni dell'Unione. Il Consiglio d'Europa, che comprende venti Stati non membri dell'UE, tra cui Russia, Turchia, Georgia e Azerbaigian, ha istituito una Convenzione sui diritti umani e un tribunale per proteggerli già nel 1953, le cui disposizioni sono state sostanzialmente riprodotte nel 2000 nella Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, col tentativo dell'UE di rubare la bandiera del Consiglio facendola propria. Come accade anche altrove, la proclamazione e l'osservazione di tali diritti non sono la stessa cosa. La brutalità ordinaria della polizia è certamente minore che negli Stati Uniti, dove anche le condizioni carcerarie sono peggiori e i reclusi sono molto più numerosi. Ma in questo l'UE non si distingue dal Canada o dai paesi dell'Europa occidentale che non appartengono all'Unione. Per essere più espliciti, quando l'America ha richiesto la cooperazione europea nelle renditions, i membri dell'UE hanno ottemperato all'assistenza nei rapimenti e nella fornitura di camere di tortura sul suolo dell'Unione, documentata e denunciata da un procuratore svizzero al Consiglio d'Europa, senza che un dito fosse alzato dall'UE per denunciare i responsabili. Laddove le infrazioni alla sua carta provengano da governi non graditi, come attualmente in Ungheria e Polonia, l'Unione minaccerà sanzioni. Laddove provengano da governi con i quali desidera mantenere buoni rapporti, chiuderà un occhio o cercherà di renderle accettabili, anche se le infrazioni sono molto più estreme - come nell'occupazione militare di lunga data e nella pulizia etnica di un territorio dell'Unione nella parte settentrionale di Cipro; per non parlare della terra di Israele, sin dall'inizio della storia della Comunità invitata a prendere in considerazione l'adesione, e più recentemente definita membro onorario dall’Alto Rappresentante dell'Unione per gli Affari Esteri. Per quanto riguarda i rifugiati, il record di disumanità europea nell'Egeo e in Libia parla da sé. La migrazione è diventata in gran parte una questione di sicurezza.

La solidarietà, un altro termine importante nel lessico dell'UE, si riferisce a due caratteristiche della sua immagine di sé. La prima sottolinea i fondi strutturali e di coesione, il 30 per cento del bilancio della Commissione erogato ai paesi e alle regioni più poveri dell'Unione per i trasporti, l'ambiente e altri progetti. Sebbene non siano sempre ben spesi, sono veramente redistributivi e storicamente hanno avuto un impatto significativo sui maggiori beneficiari: Spagna, Grecia, Portogallo e Irlanda. Di maggiori dimensioni è la politica agricola comune, che eroga oltre il 40 per cento del bilancio ed è regressiva, con la maggior parte del denaro che va agli agricoltori più ricchi, soprattutto in Francia, anche se i milionari che avevano i requisiti per beneficiarne in Gran Bretagna hanno raccolto la più grande bonanza in assoluto. Combinati insieme, l'effetto patrimoniale dei due tipi di spesa è probabilmente neutro, forse negativo. In secondo luogo la solidarietà si riferisce alla "politica sociale" europea, definita in senso lato come misure per ridurre la vulnerabilità dei lavoratori salariati e delle loro famiglie, e dei cittadini meno abbienti in generale, ai capricci del mercato. Wolfgang Streeck ne ha tracciato l'evoluzione dagli anni Sessanta ad oggi. In origine, queste misure consistevano in tentativi di alterare le relazioni capitale-lavoro promuovendo la co-determinazione industriale, che avrebbe dato ai lavoratori diritti di rappresentanza nei consigli di amministrazione, a cui si opponeva il mondo degli affari. La direttiva Vredeling che dà forma a queste speranze è stata abbandonata dopo l'approvazione dell'Atto unico europeo e l'attenzione si è spostata sulle questioni di salute, sicurezza e pari opportunità.

Su insistenza di Delors, che proclamava la necessità di un'Europa sociale, l'Unione monetaria creata a Maastricht fu accompagnata, nel folto delle clausole aggiunte e sussidiarie al trattato, da un Capitolo sociale che prometteva il rafforzamento dei diritti dei lavoratori, dal quale la Gran Bretagna effettuò l’opt-out. Da questo pezzo simbolico è derivato così poco, osserva Streeck, che la sua successiva adozione da parte del New Labour "non ha fatto nulla per prevenire l'aumento della disuguaglianza, il declino della contrattazione collettiva e il deterioramento delle condizioni di lavoro nel Regno Unito negli anni che seguirono". In tutta l'UE, sono stati anni in cui le imprese hanno attaccato con successo la fornitura di servizi pubblici da parte dello stato in nome del diritto alla concorrenza, mentre la Corte di giustizia ha inferto duri colpi ai diritti sindacali. L'attuale Pilastro europeo dei diritti sociali, annunciato nel 2017, non inverte la tendenza: in quanto serie uniforme di ingiunzioni indirizzate a  Stati membri con enormi differenze tra loro, è in gran parte rimasto lettera morta. Nelle arene pubbliche e accademiche, commenta Streeck, i discorsi su un'Europa sociale sono svaniti man mano che l'UE viene identificata principalmente come un veicolo di "pace universale, diritti umani e progressismo, piuttosto che come alternativa al capitalismo sfrenato". La sua conclusione: "Ciò che sembra chiaro è che il progetto, risalente agli anni '70, di uno Stato sociale europeo sovranazionale che dia una definizione politica a un ‘modello sociale europeo’ è giunto al termine".

E che dire della crescita economica europea, in queste circostanze? Mentre tra il 1900 e il 1950 il PIL dell'Europa occidentale è cresciuto di circa il 2% all'anno, dal 1950 al 1973 correva al 5% all'anno, una velocità senza precedenti nella sua storia. Ma quanto di questa crescita era dovuto all'integrazione? In quegli anni la Germania occidentale e l'Italia crescevano del 5% all'anno, la Francia del 4%, il Belgio del 3,5% e i Paesi Bassi del 3,4%. Ma al di fuori della CECA e della CEE, l'Austria registrava un tasso di crescita medio annuo del 4,9%, la Spagna del 5,8%, il Portogallo del 5,9% e la Grecia del 6,2%. La domanda prebellica repressa, l'intervento statale e la cooperazione internazionale hanno giocato un ruolo. Dato che il boom è iniziato un decennio prima della CEE, l'integrazione da sola non può spiegare questi rapidi tassi di crescita. L'impatto della CEE sul boom non è mai stato oggetto di una ricerca condotta con reale accuratezza. Ma se c’è stato, è stato ridotto e potrebbe anche essere stato negativo. Nella visione di Patel di questo periodo, non vi è stata "praticamente nessuna pressione pubblica per presentare un resoconto chiaro dei risultati economici del processo di integrazione". La Comunità non era in questa fase particolarmente neoliberista, come avvenuto qualche tempo dopo. Sebbene la politica della concorrenza possa essere stata modellata dagli ordo-liberali tedeschi negli anni '60, il loro impatto era ancora altamente selettivo, senza incidenza sulla maggior parte del bilancio, che era dominato dalle concessioni agli agricoltori francesi, che essi detestavano. Strutturalmente, l'integrazione europea è "nata tecnocratica", ed è rimasta tale. Per i suoi cittadini, la Comunità era ciò che Patel definisce un "adiaphoron": cioè, secondo la filosofia stoica, "una questione che non ha alcun merito morale né demerito". Tale era l'indifferenza popolare nei suoi confronti che alla fine degli anni '60 solo il 36 per cento dei suoi abitanti poteva individuare correttamente tutti e sei i membri della CEE.

Come è andata l'Eurozona dal 1973? Nel 2000 l'Agenda di Lisbona del Consiglio europeo prometteva aumenti di produttività del 4% all'anno, circa il doppio del tasso statunitense. In realtà, l’aumento è stato tra lo 0,5 e l'1% all'anno. Per quanto riguarda la crescita complessiva, ecco i dati.

Crescita del PIL nella zona euro

Anni -  crescita media del PIL

1973-79        2.7

1984-94        2.5

1994-1998    2.3

1999-2003    2.1

2004-08        1.8

2012-19        1.2

In altre parole, un calo costante dal 1973, anche prima del crollo del 2020, quando nei primi sei mesi dell'anno il PIL è sceso del 15,7 per cento. Per quanto riguarda il contributo dell'integrazione al record, Barry Eichengreen e Andreas Boltho - due economisti impegnati a dimostrare i benefici dell'unità europea - hanno calcolato, in un documento del 2008, che nel lungo periodo, dai tempi della CECA a quelli dell'UEM, 'i redditi europei oggi sarebbero stati inferiori di circa il 5% in assenza dell'UE.” Non è un risultato epocale. Nemmeno il commercio intra-UE è aumentato notevolmente dall'Unione, poiché la sopravvalutazione dell'euro ha favorito le importazioni da Stati Uniti, Cina e altri paesi, sviando il commercio interno all'UE. Più in generale, l'eterogeneità socio-economica e geopolitica dei quindici membri dell'Unione (nel 1995), poi ulteriormente ampliata dall'arrivo di altri dodici nel successivo decennio, ha reso sempre meno possibile arrivare a decisioni comuni efficienti in senso paretiano. In pratica, l'allargamento ad Est ha reso impossibile l'"Europa sociale" concepita da Delors, poiché il reddito medio dei nuovi membri dell'Unione era solo il 40 per cento della media dei quindici membri dell'Europa occidentale. Le risorse dell'UE erano insufficienti per colmare il divario.

Il contrasto tra Occidente e Oriente non è stata l'unica frattura nell'Unione. Per Bolkestein, da destra, la moneta unica era affetta da un difetto congenito. La sua fatale debolezza, ha detto in un discorso pubblico nel 2012, risiedeva:

“nel tentativo di servire due gruppi di paesi dalla cultura economica molto diversa, le terre del Nord che rispettavano regole e disciplina e le terre del Mediterraneo che cercavano soluzioni politiche ai problemi economici. Il primo gruppo - Germania, Paesi Bassi, Finlandia e altri - voleva solidità; il secondo voleva la solidarietà, il che significa i soldi di altre persone. [Risate nell'auditorium. Bolkestein non rise.] Non poteva andare bene, e non è andata bene. Herman Van Rompuy aveva ragione a definire l'euro un sonnifero: i paesi del Mediterraneo potevano godere di tassi di interesse artificialmente bassi, cosa che facevano in abbondanza, sognando un ‘dolce far niente ‘(in italiano)”.

Per Claus Offe, da sinistra, è chiaro che “l'euro ha reso il capitalismo democratico europeo più capitalistico e meno democratico'', svincolando i mercati finanziari dagli stati ed esponendo gli stati alle loro vicissitudini, in un sistema che Offe non giudica più favorevolmente, anche se per ragioni opposte, di Bolkestein. "L'euro sotto il regime della BCE generalizza eccessivamente la politica monetaria tra economie ampiamente divergenti e in differenti fasi del ciclo economico. Invece di "una taglia unica che veste tutti", ci troviamo di fronte a una "taglia unica che non va bene a nessuno", a causa dell'incapacità istituzionale della politica monetaria di rispondere alle specificità dei paesi e delle loro situazioni.”  Non appena fatta disinvoltamente questa affermazione, tuttavia, Offe l’ha solennemente ritirata. Perché c'è un paese su cui questo giudizio non è valido: è il suo. Dati gli enormi vantaggi che la Germania trae dall'euro, Offe scrive:

“Qualsiasi governo tedesco immaginabile farà tutto quanto in suo potere per mantenere intatta la moneta comune evitando il default di qualsiasi stato membro dell'Euroclub. Perché questa moneta consente al governo tedesco di vivere in un mondo ideale, in cui il piacere non è seguito dal dolore, il che significa che un surplus di esportazioni non è seguito dall'apprezzamento della valuta del paese, che ne limiterebbe le dimensioni.”

Le cose stanno diversamente, come è ovvio, dalla parte di chi riceve tale surplus. La cintura degli stati meridionali e dell’est sta pagando il prezzo di un'unione monetaria mal concepita che ora non è più reversibile. Anche se “l'introduzione dell'euro in una zona valutaria fondamentalmente difettosa è stato un errore enorme, ormai sarebbe un enorme errore semplicemente annullare quell'errore'', poiché lo scioglimento dell'Eurozona sarebbe “equivalente a uno tsunami di natura economica oltre che ad una regressione politica”. Da qui la "trappola" in cui si trova l'Europa: non può andare né avanti né indietro.

Fritz Scharpf, da cui Offe ha cercato consiglio, è meno categorico. Nel 2015 egli ha concluso che la decisione dell'UE di salvare la moneta unica anziché smantellarla stava creando un regime dell'euro economicamente repressivo e politicamente autoritario, che era enormemente controproducente. Costringendo gli Stati membri in difficoltà ad adottare l'austerità fiscale e la svalutazione interna, riducendo i costi del lavoro con gli effetti del beggar-thy-neighbour mercantilista, di una permanente pressione al ribasso sui redditi da lavoro, sui trasferimenti sociali e sui trasferimenti pubblici, la politica ufficiale era “completamente priva di legittimità democratica”. In futuro, ha sostenuto Scharpf, gran parte dell'acquis comunitario dovrebbe essere de-costituzionalizzato, riportandolo alle condizioni ordinarie di riesame e revisione legislativa. Per il momento, nessun politico responsabile lo considera fattibile. Ma se un secondo grande shock, paragonabile all'impatto della crisi finanziaria globale, colpisse il sistema, la democrazia europea dovrebbe essere ricostruita dal basso verso l'alto, ripristinando le necessarie barriere all'interferenza del mercato, sia a livello sovranazionale che nazionale.

L'ultima parola, e la più cupa, viene da Dani Rodrik. L'analogia storica più vicina all'euro, come lo conosciamo oggi, potrebbe essere il Gold Standard antecedente alla prima guerra mondiale, prima che ci fosse uno stato assistenziale sviluppato o politiche anticicliche. Ma entrambi ora esistono e complicano i compiti che l'Unione si trova davanti. La democrazia, la sovranità e la globalizzazione possono essere felicemente combinate? Purtroppo, non esiste una democrazia su scala europea e le riforme adottate dalla crisi del 2008 - unione bancaria, controllo fiscale più rigoroso - hanno reso l'Unione ancora più tecnocratica, meno responsabile e più distante dagli elettorati europei. Ciò che l’esempio americano dimostra è che le élite europee devono fare una scelta: optare per l'unione politica a costo della sovranità nazionale, o per la sovranità nazionale a costo dell'unione politica. Le soluzioni intermedie - un po' di democrazia a livello nazionale, un po' a livello dell'UE - non funzioneranno. La realtà, conclude Rodrik, è che potrebbe essere troppo tardi per intraprendere la prima strada, sperando che infine emerga un demos europeo corrispondente a una federazione europea. Se è così, è difficile vedere come una moneta unica possa essere riconciliata con politiche più democratiche. Potrebbe essere meglio abbandonare la speranza che un giorno l'unione economica possa dimostrarsi compatibile con una ricostituita democrazia, e chiedersi invece quale grado di integrazione economica può essere compatibile con la democrazia delle istituzioni attualmente esistenti.

Quindi, se cerchiamo risultati positivi nella performance complessiva dell'UE da Maastricht in poi, non è facile trovarli. Pace internazionale, diritti umani, solidarietà sociale, crescita economica: la dispensa è piuttosto vuota. Tuttavia, come i difensori possono sottolineare, non è completamente vuota. Sono evidenti due caratteristiche dell'UE che fanno una reale differenza nella vita di molti dei suoi cittadini. La prima è la comodità di viaggiare senza passaporto nella zona Schengen, che esclude ancora Bulgaria, Romania, Croazia, Cipro e Irlanda dell'UE, ma include Islanda, Norvegia, Liechtenstein e Svizzera all'esterno dell'UE. Più in generale, in seguito al mercato unico c'è una varietà di prodotti sugli scaffali dei supermercati, con l'Unione che considera i suoi cittadini come consumatori piuttosto che come soggetti politici. La perdita di relativamente modeste possibilità come queste non passerebbe senza proteste; l'abitudine è una forza potente negli affari umani. Inoltre in questo secolo le aspettative politiche nelle società avanzate sono diminuite quasi ovunque. Se la pubblicità dell'Unione per la propria immagine, pubblicità per la quale spende una fortuna ogni anno, non incontra altro che una svogliata acquiescenza, e non certo un attivo sostegno da parte delle popolazioni a cui è rivolta, questo è comunque sufficiente per i suoi scopi. La paura dell'ignoto è il tessuto connettivo più importante.

 

Alcuni dei libri consultati nella stesura di questo saggio:

Project Europe: A History by Kirin Klaus Patel (Cambridge, 2020)

Juges et avocats généraux de la Cour de Justice de l’Union européenne (1952-1972): Une approche biographique de l’histoire d’une révolution juridique by Vera Fritz (Vittorio Klostermann, 2018)

Vichy dans la ‘solution finale’: Histoire du commissariat général aux questions juives (1941-44) by Laurent Joly (Grasset, 2006)

Servir l’état français: L’administration en France de 1940 à 1944 by Marc Olivier Baruch (Fayard, 1997)

‘Michel Gaudet, a Law Entrepreneur: The Role of the Legal Service of the European Executives in the Invention of EC Law and the Birth of the Common Market Law Review’ by Julie Bailleux (Common Market Law Review, Vol. 50, 2013)

The European Court’s Political Power: Selected Essays by Karen Alter (Oxford, 2009)

‘Establishing a Constitutional Practice of European Law: The History of the Legal Service of the European Executive, 1952-65’ by Morten Rasmussen (Contemporary European History, Vol. 21, 2012)

Politik und Justiz by Hans Peter Ipsen (Hanseatische Verlagsanstalt, 1937)

Europa und das 3. Reich: Einigungsbestrebungen im deutschen Machtbereich 1939-45 by Hans Werner Neulen (Universitas, 1987)

Great Judgments of the European Court of Justice: Rethinking the Landmark Decisions of the Foundational Period by William Phelan (Cambridge, 2019)

The Constitution of European Democracy by Dieter Grimm (Oxford, 2017)

The Court of Justice of the European Union as an Institutional Actor: Judicial Lawmaking and Its Limits by Thomas Horsley (Cambridge, 2018)

‘Constitutionalism and the Many Faces of Federalism’ by Koen Lenaerts (American Journal of Comparative Law, Vol. 38, 1990)

Brokering Europe: Euro-Lawyers and the Making of a Transnational Polity by Antoine Vauchez (Cambridge, 2015)

The Future of Europe: Towards a Two-Speed EU? by Jean-Claude Piris (Cambridge, 2012)

European Civil Service in (Times of) Crisis: A Political Sociology of the Changing Power of Eurocrats by Didier Georgakakis (Palgrave Macmillan, 2017)

Restructuring Europe: Centre Formation, System Building and Political Structuring between the Nation-State and the European Union by Stefano Bartolini (Oxford, 2005)

Europe as the Would-be World Power: The EU at Fifty by Giandomenico Majone (Cambridge, 2009)

Rethinking the Union of Europe Post-Crisis: Has Integration Gone Too Far? by Giandomenico Majone (Cambridge, 2014)

European Integration: From Nation-States to Member States by Christopher Bickerton (Oxford, 2012)

Europe Entrapped by Claus Offe (Polity, 2015)